Ище в июне замглавы Государственной фискальной службы и глава налоговой милиции Владимир Хоменко презентовал концепцию нового контролирующего органа — Службы финансовых расследований. Орган должен был объединить налоговую милицию, Госфининспекцию, управление по борьбе с экономическими преступлениями МВД, часть УБОПа и управление экономической контрразведки СБУ. Его основными функциями определялись агентурно-оперативная, следственная и контрольно-проверяющая.
Однако поданный в парламент законопроект №4449а уже в августе был раскритикован общественностью и комитетом по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности. В частности, комитет назвал создаваемую службу "монстром, который готовился еще старой властью, чтобы контролировать финансовые потоки".
27 ноября проект был отозван для доработки и сейчас появился в новой редакции, над которой вместе с Хоменко работали специалисты из 9 западных стран. По словам главного налогового милиционера, после обсуждения с бизнесом документ вновь будет подан в Раду.
Дерегуляция и оптимизация
Свою инициативу замглавы ГФС позиционирует, прежде всего, как инструмент дерегуляции. "Никто не станет спорить, что один (орган) это лучше, чем четыре, — сказал он. — Налоговая милиция себя изжила и должна быть ликвидирована. Но уничтожить один орган и не создать другой — не получится, потому что проблемы остались — половина экономики находится в тени".
Стоит отметить, что с этим никто не спорил и полгода назад. Бизнес в общей массе позитивно оценил идею объединения нескольких контролирующих органов — когда предприятие проверяет один орган за другим, по одним и тем же вопросам — это нездоровая ситуация. Вопросы касались деталей, и часть претензий была учтена.
Хоменко уверяет, что с созданием Службы финансовых расследований количество борцов с экономическими преступлениями существенно уменьшится. Сегодня в соответствующих подразделениях борьбой с экономической преступностью занимаются около 25 тыс. человек, содержание которых бюджету обходится примерно 2 млрд гривень в год. При этом для эффективного обеспечения деятельности СФР достаточно будет 5-8 тыс. человек и 1 млрд гривень. Одним из путей сокращения численности сотрудников замглавы ГФС называет упрощение структуры. "Структура может быть проще. Сейчас над одним опером — 4 начальника, и отвечает этот опер перед всеми. А если где-то в этой цепочке кто-то о чем-то договорился, он даже не знает, на каком этапе его сделали крайним", — объясняет он. Поэтому в проекте — сокращение количества этих "промежуточных звеньев".
Новое в функциях СФР
Основным камнем преткновения стало объединение функций финансового контроля и финансовых расследований. Налоговики пошли на уступки и отказались от контрольно-проверяющей функции. "Одно из требований — чтобы силовой орган не имел функций контрольно-проверочной работы. То есть, чтобы милиция не могла сама организовывать проверки бизнеса. Сегодня монстр — это ГФС и налоговая милиция. Они могут организовать проверку с применением контрольно-проверяющих органов, вести оперативно-розыскную деятельность и досудебное следствие. Эти функции нужно разделить", — говорит Хоменко.
Кроме того, в новом варианте законопроекта СФР уже не претендует на функции Госфининспекции. Мотивируется отказ тем, что, помимо борьбы с разграблением госбюджета, у нее есть другие важные функции. Хотя, по большому счету, задача Фининспекции — присматривать за эффективным расходованием государственных средств в ходе госзакупок или деятельности предприятий, которые в той или иной мере подконтрольны государству. Очевидно, что госзакупки и госпредприятия — это огромная черная дыра и генератор убытков, ни с чем государство не справлялось так скверно, как с управлением своим имуществом. Уже этого факта достаточно, чтобы 10 тыс. сотрудников этой структуры распустить. Тем более, что аудит госпредприятий премьер-министр Яценюк давно грозился передать частным западным структурам.
Место СФР в структуре правоохранительных органов
Пока нет четкого видения, кто кого назначает и кто за что отвечает. Объединив в себе часть функций ГФС, МВД и СБУ, финансовая полиция должна, по идее, стать независимым органом. Предполагается, что она будет подчиняться непосредственно Кабинету Министров и отчитываться перед Верховной Радой. Против такого решения ожидаемо выступило МВД. Более того, в августе прошлого года Владимир Евдокимов, тогда еще первый зам Авакова, предлагал перевести СФР в структуру МВД, что, по его словам, позволило бы "завязать всю цепочку преступления на одном ведомстве".
Не менее ожидаемо, что Хоменко против — СФР должна быть самостоятельным органом, а в милиции и так много задач, что дурно влияет на эффективность. Сейчас ситуация меняется в самом МВД: ведомство планируют кардинально реформировать, и на этом этапе важно четко разделить подследственность — кто за что отвечает. То же самое относится к Государственной службе расследований и антикоррупционному бюро, которые сейчас в процессе создания. "Все эти обстоятельства должны стыковаться, сейчас мы ищем место для СФР в этой системе", — говорит Хоменко.
Контроль и ответственность
Учитывая такую независимость финансовой полиции и нехорошую репутацию проверяющих органов, многих настораживал вопрос контроля и ответственности. В новом законопроекте функцию контроля за правомерностью деятельности СФР предлагается возложить на Общественный совет, в работе которого сможет участвовать бизнес. Совет получает право подавать предложения, касающиеся законодательства, и раз в квартал — заставлять руководителя СФР отчитываться перед парламентом. Все остальные информационно-просветительские функции совета, прописанные в законе, и так доступны любому экспертному объединению.
В предыдущем варианте концепции был предусмотрен прокурорский контроль, но совершенно упускался вопрос ответственности сотрудников за неправомерные действия. Этот момент также пообещали учесть. "Поскольку неправомерные действия сотрудников могут нанести существенный вред имуществу и нарушить права проверяемых, то рассматривается вопрос о внедрении, кроме административной и дисциплинарной, еще и материальной ответственности собственно сотрудника за такой ущерб", — заверил Хоменко. Это значит, что, как минимум, теоретически, за неправомерное блокирование работы предприятия начальник отдела СФР будет отвечать кошельком.
Согласование начисленных сумм
Одно из учтенных требований бизнеса — это согласование в административном порядке начислений до регистрации уголовного производства и досудебного следствия. "В принципе, мы отказались от практики, когда уголовное производство регистрируется до согласования начисленных сумм", — уверяет Хоменко.
Дмитрий Гарный, партнер Киевского центра поддержки и развития бизнеса, подтверждает, что, действительно, налоговая милиция в последние полгода согласовывает суммы сообщений-решений, а уголовное производство открывается только после. Это стало серьезным шагом, благодаря которому и государство получает средства в бюджет, и предприятие может продолжать работу, и поле для коррупции сужается (но не настолько, чтобы нельзя было договориться).
Однако, в ходе заседания комитета по вопросам налоговой политики нардеп Андрей Журжий заявил, что случаи, когда такая политика налоговой милиции нарушается, все еще происходят. По его словам, причина в том, что нет официального письма-распоряжения, которое позволило бы защитить бизнес.
Методы и подходы
Главное, что обещает бизнесу налоговая милиция — это изменение методов и подходов к проверкам. Прежде всего, это коснется выбора объекта для проверки. Теперь он будет происходить не вручную, а на основании экономического анализа. "Оперативно-разыскные мероприятия будут проводиться без захода на юрлицо, и только если будут выявлены явные признаки совершения преступления, дело будет регистрироваться и по представлению следователя органами ГФС или Госфининспекции будет проводиться проверка", — рассказывает Хоменко. Он уверен, что новый подход позволит пресечь бессистемные проверки, которые ходят друг за другом и создают почву для коррупции.
Как обычно, налоговики декларируют стремление "свести к минимуму субъективный фактор и автоматизировать систему". Но при этом из законопроекта не пропала норма, которая дает право требовать "надлежащим образом заверенные копии документов", а это создает юридические основания для Камазов с документами, хотя Хоменко обещает от этого уходить. Поверить в искренность намерений можно будет, когда все документы можно будет подавать в электронном виде, а эта пещерная норма из законопроекта будет исключена.
По словам Хоменко, уже происходит постепенный переход от количественных показателей к качественным. "Благодаря созданной в прошлом году оперативной группе по разоблачению и пресечению наиболее резонансных схем уклонения от уплаты НДС усилена аналитическая составляющая в работе налоговой милиции, при этом внимание сконцентрировано на выявлении и расследовании серьезных преступлений. Сегодня наполнения бюджета должно происходить не за счет давления на бизнес, а за счет разоблачения финансовых сделок и направления средств от выявленных преступлений в бюджет", — обещает он.
Нардепы-члены комитета по вопросам налоговой политики рекомендовали налоговикам пересмотреть подход более радикально и не зацикливаться на схемах НДС. "Вам нужен аналитический центр, а не бегать за парой сотен тысяч гривень. Нормальным специалистам достаточно посмотреть на отчетность, чтобы увидеть схему", — обратился к Хоменко депутат БПП Михаил Кобцев.
Кобцева поддержала коллега по комитету Нина Южанина: "Налоговые милиционеры должны быть другого уровня. Взяв в руки баланс, они должны понимать схемы не по налоговым кредитам, а как прячется прибыль за границей. Что вы топчетесь по НДС как первоклассники? Где налог на прибыль?".
В качестве бонуса отметим, что при заявке на бюджетную оптимизацию из законопроекта Хоменко так и не пропали нормы о создании ведомственных оздоровительных учреждений, баз отдыха и "учреждений социально-культурного предназначения".
Как бы там ни было, презентованный законопроект еще в процессе доработки. Пока что Налоговая милиция только начинает "рекламную кампанию", по результатам которой документ может видоизмениться.
Мария Стасенко