Пока внимание общественности приковано к делу Романа Насирова, сама Государственная фискальная служба оказалась без полноценного руководителя, без профессиональных заместителей и без четкого вектора взаимодействия с парламентом и Минфином.
Внезапный уход Насирова с должности главы ГФС поставил правительство, Минфин и парламент перед необходимостью решать, что делать и как взаимодействовать с ГФС дальше.
Пока в треугольнике Минфин — парламент — ГФС точка соприкосновения одна: премьер-министр Владимир Гройсман. Премьер общается с депутатами, а ГФС находится в подчинении Кабинета министров.
Именно от него и от скорости вынесения судебного вердикта по действиям Насирова зависит будущее госслужбы.
Смена политического ментора
Роман Насиров занимал должность главы ГФС с мая 2015 года при двух министрах финансов: Наталье Яресько и Александре Данылюке.
Насиров был выходцем из президентской фракции БПП, имел в своем арсенале разнообразные политические связи в Администрации президента и парламенте.
При обоих министрах финансов ГФС была ведомством, которое вписывалось в вертикаль исполнительных органов власти лишь формально. Насиров управлял им самостоятельно, но с оглядкой на политические договоренности.
Последний год обозначился попытками министра финансов Александра Данылюка замкнуть на Минфине полномочия по управлению госслужбой, но особым успехом они не увенчались. Сейчас политический расклад изменился.
Исполняющий обязанности главы ГФС Мирослав Продан считается человеком премьер-министра Владимира Гройсмана. По закону руководитель ГФС назначается и увольняется с должности Кабинетом министров по представлению премьер-министра, внесенным министром финансов.
То есть пока по законодательным и политическим признакам ГФС в большей мере оказалась подконтрольна премьер-министру. Сохранится ли такое положение вещей, зависит от поведения премьера в ближайшей перспективе, и насколько это поведение совпадет с интересами президента относительно будущего ГФС.
Что делать с Насировым
В разговоре с ЭП министр финансов Александр Данылюк отметил: Насиров на больничном, а отстранение не значит увольнение. Для последнего нужно соблюсти ряд юридических формальностей.
Закон о госслужбе предполагает много бюрократических процедур в отношении госслужащих категории "А", к которым относится и должность руководителя ГФС. Решение о досрочном увольнении должностных лиц такого уровня принимает комиссия по вопросам высшего корпуса госслужбы.
В законе прописано восемь поводов для увольнения чиновников категории "А". Такие из них как люстрация, достижение возраста 65 лет, истечение срока пребывание на должности и изменение существенных условий, например, сокращение в связи с реорганизацией госоргана, к Насирову не относятся.
Увольнение по собственному желанию из-за условий, которые не зависят от сторон (смерть, пропажа без вести, возобновление на должности другого человека), или же уход по обоюдному согласию сторон тоже не особо актуальны. Самый вероятный вариант — увольнение в связи с потерей права на госслужбу.
Для этого необходимо решение суда о привлечении госслужащего к ответственности. Приговор суда о том, что госслужащему запрещено заниматься деятельностью, связанной с выполнением функций государства, тоже повод для увольнения. Впрочем, вряд ли он случится скоро.
В понедельник Апелляционный суд Киева рассмотрел апелляцию Насирова и решил оставить Насирова под стражей, не изменив размер залога.
Антикоррупционный прокурор Назар Холодницкий ожидает обвинительного приговора суда через два месяца. Защита утверждает, что расследование может занять в два раза больше времени. Высока вероятность, что до вердикта суда ГФС будет находиться в "подвешенном" состоянии.
Впрочем, есть еще одна возможность. Закон о госслужбе предполагает, что госслужащий теряет право на свой пост при получении другого гражданства. Сторона обвинения заявила о том, что Насиров – гражданин Венгрии и Великобритании. По словам прокуроров, британское гражданство официально подтвердило посольство.
Сложное настоящее
Мирослав Продан до недавних пор выполнял обязанности заместителя главы ГФС по таможенному направлению. Положение, в котором оказался Продан, не позволяет ему чувствовать себя полноценным руководителем нового ведомства.
Во-первых, управленцы с приставкой "и. о." традиционно менее самостоятельны. У них меньше возможностей для принятия решений. Во-вторых, у Продана нет своей команды заместителей. Первый замглавы ГФС, куратор налоговой милиции Сергей Билан работал вместе с Романом Насировым.
К тому же у Билана свои проблемы: вопрос законности налоговой милиции до сих пор не решен. Таким образом, положиться на Билана Продан не может.
Других же заместителей нет. Чтобы они появились, нужно запускать законодательные процедуры: оглашать конкурс, проводить отбор. Как показывает практика, это занимает время и активизирует процесс политических договоренностей. Тем временем у депутатов накапливаются вопросы.
"Никто не понимает, как дальше быть. Люди в ГФС смотрят на свое начальство и ждут ясности, что будет дальше", — говорит глава парламентского комитета по вопросам налоговой и таможенной политики Нина Южанина.
"Как Продан может продолжать что-либо, если нет понимания, что продолжать? Кто дал оценку проделанной работе? Кто понимает, в каком состоянии госслужба? В ГФС работала техническая миссия МВФ. Я не уверена, что у Продана есть ощущение, к какой цели они шли и как это закончить", — отмечает Южанина.
Важно сделать нейтральный анализ происходящего, чтобы с приходом нового руководителя не начинать все сначала. На фоне ухода Продана с должности заместителям по вопросам таможенной политики активизировались разговоры о том, что и каким образом делать собственно с реформой таможни.
"Озвучивается идея создания таможенного и налогового департаментов в структуре Минфина. Недавно говорилось, что правительство выделит таможню в отдельную службу, которая будет подчиняться Кабмину. Мне депутаты задают вопросы, но я пока не понимаю сути этих планов", — отмечает Южанина.
По ее мнению, это говорит о том, что реформа таможни, на которую обращали мало внимания, с каждым днем все больше "проседает". "Назначение на должность главы ГФС Мирослава Продана, который занимался таможней, означает, что до назначения нового зама таможня опять будет брошена", — говорит Южанина.
Последние реформы на таможне были осенью 2016 года. Тогда были приняты законы о запуске "единого окна", видеофиксации осмотра грузов, создании Межрегиональной таможни (МТ) и мобильных групп по борьбе с контрабандой. В феврале 2017 года Данылюк заявил, что Насиров блокировал создание МТ.
Как следует из повестки дня комитета по вопросам налоговой и таможенной политики, в среду на заседании депутаты планируют обсудить вместе с Александром Данылюком и Мирославом Проданом текущее положение дел в ГФС. Также будет рассмотрен вопрос о подготовке нормативно-правовых актов, необходимых для реализации закона об улучшении инвестклимата.
* * *
В телефонном режиме ЭП удалось обсудить с Александром Данылюком будущее Государственной фискальной службы.
— Роман Насиров арестован и отстранен от выполнения обязанностей главы ГФС. Что дальше? Какие ваши дальнейшие шаги в отношении ГФС?
— Все дальнейшие шаги должны быть направлены не на латание дыр и тушение пожаров, а на системное улучшение работы ГФС. Все попытки что-то быстренько отремонтировать, дабы потом сделать вид, что все хорошо, я поддерживать не буду. Мы однозначно будем обновлять персонал фискальной службы.
— Что для вас важно изменить в работе ГФС?
— Для меня важно оперативно реализовать институциональную реформу ГФС. Задачи в рамках этой реформы я поставил давно, но с тех пор руководство службы сделало мало. Сейчас мы будем ее ускорять, в том числе оптимизировать структуру ГФС по налоговой и таможенной вертикалям.
С этой точки зрения продуктивной была моя последняя поездка в США, где я обсуждал с МВФ и нашими американскими партнерами приоритетные шаги в реформе ГФС, в том числе в ключе выполнений меморандума с МВФ. Один из приоритетов — эффективная работа офиса крупных налогоплательщиков.
Этот офис отвечает за львиную долю доходов в госбюджет и он должен работать идеально. В первую очередь, в нем нужно усилить функцию аудита. Улучшать качество аудита необходимо по всей системе ГФС, но начинать нужно с того места, где оно критично: с офиса крупных налогоплательщиков.
— Вы общались с Мирославом Проданом? Ставили ему эти задачи? У него есть понимание, как их выполнять?
— Да, мы провели совещание в день его назначения исполняющим обязанности главы ГФС. Мы обозначили основные направления его дальнейшей работы. У меня последовательные требования. Вопрос публичного отчета по основным установленным индикаторам эффективности работы ГФС — в приоритете.
Также я ожидаю реальной институциональной реформы службы, внедрения системы управления рисками, исполнения антикоррупционного закона, принятого в конце 2016 года. В частности, речь о создании прозрачного реестра НДС.
— Какова ваша позиция: оставлять Продана на какое-то время и. о. или же оперативно оглашать конкурс на выбор нового руководителя ГФС?
— Пока он и. о. Мы не можем назначить конкурс до тех пор, пока официально не уволен глава ГФС. Пока мы разбираемся в юридических моментах. Насиров отстранен от выполнения обязанностей на время расследования, но не уволен.
— Какие планы по поводу заместителей главы ГФС?
— Когда будем объявлять конкурс на главу, надо сразу же объявлять конкурсы и на заместителей. Все должны назначаться в одно и то же время. Это должна быть одна команда. Такой подход — самый правильный.
— Вы не видите Продана в качестве долгосрочного главы ГФС?
— Есть требования закона, согласно которым необходимо проводить конкурс. Мирослав Продан может в нем участвовать наравне с другими кандидатами.
Сейчас он должен показать, насколько успешно может управлять ГФС в таких тяжелых условиях. Если он с этим успешно справится, это будет ему большой плюс. Если, конечно, у него сохранится желание руководить службой и далее.
Позиция Минфина: мы не за/против персоналий, принципиально важно, чтобы ГФС работала эффективно. Для украинских реалий характерна нездоровая традиция, когда все делается под конкретного человека. Это дискредитирует процесс. Я не позволю подгонять конкурс под определенных людей.
— Продан считается человеком премьер-министра. Вы видите риски? Например, руководитель ГФС, чувствуя за собой плечо премьера, пойдет на конфликт с Минфином и станет автономно управлять фискальной службой.
— Я знаю одно: глава ГФС не должен быть политической фигурой. Он должен работать в правовом поле и качественно выполнять поставленные перед ним задачи. Мы уже сделали многое и будем продолжать делать все для того, чтобы координирующая роль Министерства финансов усилилась.
— Продан отметил ЭП, что он очень загружен и разбирается с делами. Сколько вы даете ему на то, чтобы доказать свою эффективность?
— За месяц-два он должен себя проявить. Очевидно, что многие инициативы в ГФС до последнего времени тормозились. Возьмем те же новые правила ведения реестра НДС. Речь о переходе на единый реестр автоматического возмещения НДС, который с апреля должен администрировать Минфин.
Казначейство готово к выполнению новых правил, Минфин тоже готов, а ГФС сознательно этот процесс саботировала. ГФС до сих пор не направила разработчику техническое задание на свою часть IT-решения для нового реестра, а по закону реестр должен заработать уже с 1 апреля.
Продан понимает, что создание единого реестра и прозрачный механизм возмещения НДС станет показателем изменений в службе, поэтому он пытается наверстать упущенное время, чтобы запустить реестр вовремя.
— Билан сейчас в каком статусе? Каким вы видите его будущее?
— Он сейчас в статусе первого зама, а не руководителя налоговой милиции, так как в правовом поле налоговой милиции сейчас нет и ее работа незаконна.
— На каком этапе подготовка законопроекта о службе финансовых расследований?
— Планировалось совещание у премьера, но оно сместилось из-за моей поездки в США. У нас сохранилась разница во взглядах с министром внутренних дел, но я уверен, что мы найдем общий язык. Мы оба понимаем, что должность министра — это не навсегда и что стране необходимы системные изменения.
Создание службы финансовых расследований будет таким фундаментальным изменением, поэтому вопрос не должен сводиться к межведомственной борьбе.
— Вы намерены проводить внутренние расследования относительно людей, которые ранее работали с Насировым в ГФС?
— В понедельник-вторник я направлю в ГФС комиссию Министерства финансов для соответствующих проверок. Мне важно знать, почему не выполнялись поручения, на какой стадии находится реализация законодательных норм, направленных в том числе на выполнение требований МВФ.
Многие вещи тормозились. Я хочу понимать, на какой мы стадии, что сделано, что не сделано, и кто на самом деле тормозил изменения.
— В экспертной среде обсуждается вариант проведения повторной внутренней люстрации в ГФС. Такой сценарий возможен?
— Однозначно да. В рамках институциональной реформы ГФС нужно выстроить работу службы таким образом, чтобы мы смогли привлечь новых людей.
Людям, которые блокировали реформы и были задействованы в коррупции, в ГФС не место. Я думаю, как построить процесс так, чтобы был достигнут необходимый результат. Процесс должен вызывать доверие, а новые условия работы — уверенность в будущем. Иначе мы не заинтересуем честных кандидатов.