Чому створення БЕБ стало гучною подією та які невідповідності має проєкт закону про БЕБ? Спробую пояснити, спираючись на певний практичний досвід роботи в податковій міліції.
Нещодавно, Верховна Рада України зробила перший крок до початку втілення реформи зі створення єдиного органу з протидії економічним злочинам. У першому читанні було прийнято законопроєкт №3087-д про створення Бюро економічної безпеки (БЕБ).
Загалом, це стало досить гучним стартом законотворчого процесу четвертої сесії Верховної Ради України ІХ скликання.
В історичному аспекті – це майже вистраждане рішення, адже глибина дискусії щодо ідеї створення нового правоохоронного органу, який буде займатись економічними і фінансовими злочинами, сягає майже десятки років. Було безліч професійних думок та багато законопроєктів яким саме має стати цей орган. Навіть назви змінювались неодноразово: Бюро фінансової безпеки, Фінансова поліція, Служба фінансових розслідувань.
Мабуть чинник «недореформованості» Державної фіскальної служби України, в якій після вивільнення податкової та митної служб залишилась лише податкова міліція, в купі з вимогами міжнародних кредиторів (зобов’язання, взяті на себе Україною згідно Меморандуму про виділення нашій країні кредиту в 1,2 млрд євро) стали каталізатором прийняття рішення про «запуск» БЕБ.
Незважаючи на норму про ліквідацію податкової міліції, все ж, особисто я, прихильно ставлюсь до рішення Парламенту про створення БЕБ. Це – вікно можливостей для втілення проєвропейських підходів у боротьбі нашої країни з економічними правопорушеннями та злочинами, а також можливості для перезавантаження системи та проведення необхідних країні реформ.
Бізнес побоюється посилення тиску
Моє глибоке переконання – в питаннях створення БЕБ необхідно чітко розмежувати побоювання бізнесу та існування певних невідповідностей, закладених у проєкті закону №3087-д. А вони, на жаль, є.
Серед найбільших страхів бізнесспільноти: формальна зміна назви правоохоронного органу, непрозора процедура обрання кадрів, можливість працевлаштування так званих «старих обличь» з правоохоронної системи та повернення «маски-шоу».
На всі ці «страшилки», які представники бізнесу чомусь побачили в запропонованому законопроєкті має бути єдина логічна реакція – розвінчування міфів та побоювань пропозиціями конкретних норм, які унеможливлять будь який тиск на підприємців з боку нового органу. Якісні комунікації з суспільством та бізнесом можуть стати гарантією та необхідним інструментом в питаннях остаточного запуску Бюро.
Маємо свої зауваження
Нам, як стороні цього суспільного діалогу під назвою «Створення Бюро економічної безпеки», відведена невелика роль – дочекатись власної ліквідації та, поки не запрацює новий орган з протидії економічній злочинності, ефективно виконувати завдання.
Але, оскільки цей проєкт закону не лише про передачу повноважень від податкової міліції новому Бюро, а й про заснування в нашій країні нової системи упередження та подолання економічних правопорушень та злочинів з новими функціями та завданнями нового Бюро, бачу за необхідність вказати на ризики та певні невідповідності окремих норм, що містяться в законопроєкті про БЕБ.
Ми у фіскальній службі проаналізували текст проєкту Закону України «Про Бюро економічної безпеки України» (реєстр. №3087-д від 02.07.2020) та сформували свої пропозиції й зауваження там, де вбачаємо ризики і де виявили негативні від впровадження норм наслідки.
Отже за нашою оцінкою, у законопроєкті про БЕБ:
НЕ ПЕРДБАЧЕНО
- принципу правонаступництва податкової міліції, що створює ризик порушення конституційного принципу безперервності та стабільності функціонування органів виконавчої влади;
- послідовних та чітких процедур із здійснення заходів з ліквідації податкової міліції, зокрема, передачі кримінальних проваджень, арештованого майна, наявних матеріально-технічних ресурсів, зброї, спецзасобів, тощо.
НЕ УЗГОДЖЕНО
- питання міжнародного співробітництва під час кримінального провадження;
- правове регулювання ініціативи законопроєкту щодо доповнення положень Кримінального кодексу новою статтею 222_2 «Шахрайство з податком на додану вартість». Внесення будь-яких змін до кримінального кодексу потребує попереднього ґрунтовного дослідження із залученням широкого кола фахівців у галузі права;
- процедуру передачі до БЕБ кримінальних проваджень, досудове розслідування у яких здійснюється іншими органами досудового розслідування, зокрема і податковою міліцією. Така ситуація створює передумови до втрати кримінальних проваджень та містить корупційні ризики.
НЕ ВРАХОВАНО
- необхідну кількість працівників обслуговуючих підрозділів (бухгалтерії, матеріального забезпечення, юридичного підрозділу тощо);
- зміни законодавства, пов’язані із запровадженням інституту кримінальних проступків.
ПЕРЕДБАЧЕНО, АЛЕ НЕ МІСТИТЬ ЧІТКОГО МЕХАНІЗМУ
- обов’язок державних органів, що здійснюють контроль за дотриманням юридичними та фізичними особами законодавства України, передавати до БЕБ відомості про обставини, що можуть свідчити про кримінальні правопорушення. Чинне законодавство не містить таких повноважень (необхідно вносити зміни до Податкового кодексу України);
- що БЕБ буде діяти на основі принципу оперативності. Проте, редакція законопроєкту пропонує віднести 21 злочин основної підслідності та 9 злочинів додаткової підслідності, у зв’язку з чим задекларований вищевказаний принцип діяльності викликає сумнів;
- БЕБ здійснюватиме контрольно-дозвільні процедури з переміщення товарів у районі проведення ООС. Не передбачено особового складу на цей напрям роботи;
- Директор БЕБ несе відповідальність за законність здійснюваних оперативно-розшукових заходів і досудового розслідування, що суперечить нормам Кримінального процесуального Кодексу та Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність». В цьому випадку директор БЕБ перебирає на себе повноваження детектива, прокурора, керівника органу досудового розслідування і керівника оперативного підрозділу;
- відповідальність за використання найменування Бюро економічної безпеки або похідних від нього у назвах юридичних осіб, ФОП та громадських об’єднань. Але,що робити, наприклад, з ТОВ «Бюро економічної безпеки», яке було створене задовго до закопроєкту про БЕБ? Таких фірм та приватних підприємств насправді доволі багато;
- необхідність оприлюднення у річному звіті про БЕБ інформації про результати виявлення та розшуку активів, одержаних від кримінальних правопорушень. На сьогоднішній день – це повноваження державної Агенції з розшуку та менеджменту активів АРМА;
- значні повноваження підрозділу внутрішнього контролю БЕБ.
МІСТЯТЬСЯ НОРМИ
- процедурно не узгоджені між собою. Наприклад, стосовно часу припинення повноважень підрозділів податкової міліції та процесу передачі кримінальних проваджень;
- що діяли в Кримінально-процесуальному кодексі України редакції 1960 року, нині не діючого. Зокрема, міститься норма щодо повноважень БЕБ, яка передбачає надсилання державним органам обов’язкових до розгляду пропозицій щодо усунення причин та умов, які сприяють вчиненню кримінальних правопорушень, віднесених до підслідності БЕБ, а також отримувати (в 30-денний термін) інформацію від цих органів про розгляд таких пропозицій;
- в положеннях законопроєкту застосовується термін «економічна злочинність», який на даний час не має чіткого нормативного визначення.
ПРОПОНУЄТЬСЯ
- доповнити одне з положень Кримінального процесуального кодексу новою частиною, згідно з якою відомості про кримінальне правопорушення, передбачене статтями 212 та 212-1 Кримінального кодексу України, можуть бути внесені до ЄРДР лише у разі, коли податкове правопорушення визначено актом документальної перевірки та іншими даними, що встановлюють наявність чи відсутність фактів та обставин кримінального правопорушення. Поряд з цим, протиправність діяння, карність та інші кримінально-правові наслідки визначаються виключно Кримінальним кодексом у той час, як Кримінальний процесуальний кодекс регламентує порядок кримінального провадження. Тобто, ця пропозиція виглядає досить сумнівною.
З поміж іншого, прийняття деяких новацій сприятиме неможливості притягнути до відповідальності осіб, винних у несплаті податків, вина яких встановлена не лише на підставі акту контролюючого органу і податкового повідомлення рішення, а й додатково зібраних доказах, в порядку, визначеному Кримінальним процесуальним кодексом.
Окрім цього, є низка питань до таких складових законопроєкту, як «вплив інших правоохоронних органів на діяльність бізнесу» та «аналітичність діяльності нового відомства».
Про що йде мова виходячи з аналізу законопроєкту. Жодна діюча в проєкті закону про БЕБ норма не заважатиме, наприклад, Національній поліції, розслідувати несплату податків, кваліфікувавши її як злочин, передбачений статтею 190 Кримінального кодексу «Шахрайство», або Службі безпеки України впливати на підприємців, кваліфікуючи кримінальне правопорушення за статтею 258-5 Кримінального кодексу «Фінансування тероризму», та проводити у ході його розслідування весь комплекс заходів, передбачений Кримінальним процесуальним кодексом і Законом України «Про оперативно-розшукову діяльність». Тобто, у разі прийняття проєкту, як закону у запропонованій редакції, основна його мета – обмеження дій правоохоронців по відношенню до бізнесу, досягнута не буде.
Також, аналітична складова діяльності БЕБ в зазначеній редакції проєкту закону має здебільшого декларативний характер.
Законопроєкт №3087-д не містить жодних новацій у наділенні нового органу якимись принципово новими оперативно-розшуковими чи кримінально-процесуальними інструментами, що виключає будь-які ефективні концептуальні зрушення у діяльності правоохоронних органів з протидії тіньовій економіці. Незважаючи на те, що БЕБ матиме безпрецедентні можливості у дослідженні наявних інформаційних ресурсів та, наприклад, матиме інформацію про те, що у цю хвилину вчиняється економічний злочин, наявних у нього інструментів протидії все ж буде не достатньо для оперативного його припинення.
Окрім виправлення норм законопроєкту, його прийняття потребуватиме узгодження з положеннями інших законів. Наприклад, норми Закону України №1797-VIII «Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо покращення інвестиційного клімату в Україні» (набрав чинності з 1 січня 2017 року), якщо говорити простою мовою, передбачають припинення діяльності податкової міліції, починаючи з наступного дня після набрання чинності закону про БЕБ. А він, в свою чергу, передбачає, що БЕБ розпочне свою діяльність лише з моменту комплектування штату не менше 30 відсотків штатної чисельності. Подібні неузгодженості трапляються й з необхідністю звільнити впродовж одного місяця від дня початку діяльності БЕБ працівників діючої податкової міліції, а от на передачу кримінальних проваджень від податкової міліції до БЕБ чомусь відвели 2 місяці.
Загалом, є ще багато норм, які стосуються процесу ліквідації податкової міліції, проте вони не відображені в запропонованому законопроєкті. Це і питання передання приміщень, зброї та технічних засобів, відсутність директив про позбавлення допусків до режимів секретної інформації, баз даних й таке інше.
Розуміємо складність законотворчого процесу, всіляко підтримуємо прагнення створити новий дієвий орган з протидії економічним злочинам, без дублюючих функцій та без змагання з іншими правоохоронцями за показниками діяльності. Запропонований законопроєкт №3087-д – підтримуємо, але вважаємо, що він потребує суттєвого доопрацювання, а подекуди – повного перегляду окремих питань регламентації, із залученням до його вдосконалення зарубіжних експертів, представників державних органів, громадськості, науковців та фахівців у галузі права.
В запропонованому законопроєкті ми побачили більше теоретичного наповнення стосовно діяльності БЕБ ніж практичної складової. Простіше кажучи, практичний досвід в ньому не врахований.
Тим більше, щоб законопроєкт про створення Бюро економічної безпеки не залишився просто «папірцем» і нова служба могла реально приступити до виконання своїх обов’язків, необхідно:
- Мати будівлю, в якій вона буде розміщена.
- Мати необхідну матеріально-технічну базу.
- Мати доступ до всіх баз даних, необхідних для роботи.
- Отримати дозвіл Держспецзв’язку на роботу в інформаційних системах.
- Організувати роботу «секретки» та чергової частини.
- Створити умови для роботи підрозділів в ООС.
- А далі – конкурс і набір людей на роботу.
- А потім – приблизно 3 роки формування фаховості детективів.
Це величезний пласт роботи, про який зараз ніхто не думає. Але його підготовка потребує багато часу. Служба в одну мить не запрацює. До цього треба ретельно готуватись вже зараз.
Вважаємо, що багато питань ще мають бути узгоджені окремими законами та підзаконними актами. Це значно прискорить початок діяльності нового органу.
Поважаємо конструктивну критику, тому свої пропозиції та зауваження ми надіслали для врахування до Комітету з питань фінансів, податкової та митної політики та Комітету з питань правоохоронної діяльності Верховної Ради України.
Сергій Солодченко
Виконуючий обов’язки Голови Державної фіскальної служби України, кандидат юридичних наук
***
Читайте також: Незабаром замість податкової міліції з'явиться Бюро економбезпеки: прийнято у І читанні законопроєкт