Коментар до постанови ВС від 03.11.2020 р., справа №814/162/16
Ситуація з практики на прикладі коментованої судової справи. Держархбудінспекція провела позапланову перевірку дотримання ПАТ вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, за результатами якої був складений Акт.
Згідно з висновками Акта, ПАТ в орендованому приміщенні були проведені будівельні роботи з реконструкції (перебудови зі зміною функціонального призначення приміщення). А саме: було змінено функціональне призначення приміщення для надання банківських послуг. І ПАТ не отримав дозвіл від держави на таку зміну. Отже, ПАТ загрожував штраф і саме його долю вирішувала коментована судова справа. Втім, давайте поговоримо про це докладно.
Оренда приміщення з його перебудовою – чи потрібний дозвіл?
Отримавши в оренду зазначене нежитлове приміщення, ПАТ виконав у ньому ремонтні роботи, які полягали у монтажу скляних стінок, облаштування броньованими панелями приміщення каси, фарбування стін, заміна дверей, розміщення вивісок з назвами та логотипами банку.
На думкуконтролерів, ПАТ були порушені вимоги ч. 1 ст. 34 Закону «Про регулювання містобудівної діяльності», а саме самовільно, без реєстрації документів, що надають право на будівельні роботи, проведено реконструкцію нежитлового приміщення під приміщення для надання банківських послуг.
За наслідками перевірки було складено два протоколи про правопорушення у сфері містобудування виконання будівельних робіт з реконструкції без документів, що надають право виконувати таки роботи; експлуатація приміщення без прийняття в експлуатацію у порядку визначеному чинним містобудівним законодавством.
Крім того, було винесено два приписи:
- про зупинення експлуатації приміщення, зобов’язання оформити відповідні документи про прийняття в експлуатацію,
- про заборону виконання подальших будівельних робіт на даному об’єкті без реєстрації відповідних документів, що надають право виконувати такі роботи.
Суди звернули увагу на наступне. Згідно з п. 1 Порядку виконання будівельних робіт (затверджений постановою КМУ від 13.04.2011 р. №466) будівельними роботами є роботи з нового будівництва, реконструкції, технічного переоснащення діючих підприємств, реставрації, капітального ремонту.
З наведеного можна дійти висновку, що законодавчо дозволено здійснювати роботи після реєстрації органом архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт лише у випадках проведення робіт з нового будівництва, реконструкції, технічного переоснащення діючих підприємств, реставрації, капітального ремонту.
Претензії контролерів були не голослівні: до реконструкції приміщення банку, у ньому був розташований магазин. А оскільки зміни функціонального призначення, що пов’язані зі зміною виду господарською діяльності, яка здійснюється у приміщенні, вимагали реконструкції, то без отримання дозволу на виконання таких будівельних робіт не обійтись.
Проте, що вважати реконструкцією і які зміни в середині приміщення вимагають дозволу Держархбудінспекції, а які ні?
Що вирішив ВС?
ВС зазначає, що з огляду на п. 3.10 ДБН А.2.2-3-2012, п. 3.2, 3.7, 3.21 ДБН А.2.2-3-2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво» реконструкцією можуть вважатися будівельні роботи, у результаті яких здійснюється зміна основних техніко-економічних показників, забезпечується удосконалення виробництва, підвищення його техніко-економічного рівня та якості продукції, що виготовляється, поліпшення умов експлуатації та якості послуг. При цьому зазначені зміни та удосконалення мають бути наслідком зміни геометричних розмірів та/або функціонального призначення об`єкта будівництва.
Натомість ПАТ виконано ремонтні роботи, які полягали у монтажі скляних стінок, облаштуванні броньованими панелями приміщення каси, фарбуванні стін, заміні дверей, розміщенні вивісок з назвами та логотипами банку.
Зазначений обсяг ремонтних робіт ніяк не змінив площу приміщення, його конструкцію та функціональне призначення самого приміщення. Зазначені роботи є дрібними, направлені лише на підтримання експлуатаційних якостей приміщення, без мети зміни конструктивних елементів споруди, та можуть бути кваліфіковані як поточний ремонт. Щодо скляних стінок та броньованих панелей, то як правильно вказано судом першої інстанції, вони взагалі є тимчасовими конструкціями, легко розбираються і не відносяться до конструктивних елементів приміщення.
Так само і зміна виду діяльності, яку здійснює суб`єкт господарювання, не може вважатися реконструкцією приміщення, оскільки не передбачає його перебудови.
Окремо слід звернути увагу на технічний паспорт приміщення. Адже окремі нежитлові чи комерційні приміщення можуть мати певні уточнення щодо призначення (для кафе, ресторану, магазину тощо). Не кажучи вже про те, що сторони договору оренди вказують на функціональне призначення приміщень безпосередньо у договорі оренди. А отже, орендар має дотримуватись умов щодо використання приміщення в межах зазначеного в договорі, і якщо бажає змінити напрямок використання, до такого договору треба внести зміни (узгодити з орендодавцем).
Головне, на чому акцентував ВС, використання зазначеного приміщення під банківську установу не суперечить функціональному призначенню нежитлового приміщення, про яке йшлося в коментованій справі.
Тому ВС вирішив, що позивач не проводив реконструкції приміщення, а лише виконував роботи з поточного ремонту, а тому в нього не було обов`язку реєструвати відповідну декларацію в органах державного архітектурно-будівельного контролю з подальшим прийняттям об`єкта в експлуатацію.
Акти та протоколи Держархбудінспекції не оскаржуються!
Ще один момент, який заслуговує на увагу – можливість оскарження акта перевірки та протокол дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
Акт перевірки, в якому відображено узагальнений опис виявлених перевіркою порушень законодавства, що, своєю чергою, відповідає встановленим правилам складання акта перевірки, не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб`єкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні КАС України.
Враховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку, що акт перевірки не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні КАС України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, діяльність яких перевірялася, тому його висновки не можуть бути предметом спору.
Аналогічний висновок буде й з приводу оскарження протоколів про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, які мають схожу до акта перевірки правову природу. Сам протокол у сфері містобудівної діяльності є лише засобом фіксації обставин правопорушення і джерелом доказової інформації при розгляді справи про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Отже, акт і протокол за наслідками перевірки Держархбудінспекції не оскаржують.
Оскільки штраф за правопорушення у сфері містобудівної діяльності накладається постановою, її й потрібно оскаржувати в суді.