Коментар до листа Мінсоцполітики від 23.01.2019 р. №1382/0/2-19/28,
звернення від 02.04.2019 р. №2670
Мінсоцполітики, як зазначено у коментованому листі, разом із Мін'юстом та Держпраці на виконання доручення Прем’єр-міністра України В. Гройсмана від 03.01.2019 р. №51970/1/1-18 розглянули депутатський запит народного депутата Продан О.П. щодо дотримання норм Конституції та законів України при здійсненні контролю за додержанням законодавства про працю.
У своєму листі Мінсоцполітики нагадує, що постановою від 26.04.2017 р. №295 КМУ затвердив Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю.
І на перший погляд, все цілком законно. Адже відповідно до ст. 259 КЗпП державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами – підприємцями, які використовують найману працю, здійснює Держпраці, у порядку, визначеному КМУ.
Проте вже у п. 1 цього Порядку №295 сказано, що він визначає процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю (далі – об’єкт відвідування).
Чи є різниця між термінами «порядок» та «процедура»? Чи відповідає саме процедура здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю нормам Конституції та законам України? На нашу думку, відповіді на ці питання у коментованому листі так і не надано. Хоча сказано, що Порядком передбачені цілком нові підходи у відносинах держави та бізнесу.
Нові підходи чи старі, що важливіше?
У коментованому листі наголошено на тому, що відповідно до ст. 19 Закону №1906-IV чинні міжнародні договори України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору.
І дійсно, щодо форм контролю, які визначені у Порядку №259, то, наприклад, термін «інспекційне відвідування» (inspection visit, visit of inspection) використовується у Конвенції №81 Міжнародної організації праці 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі. І хоча він і сприймається досить дивно (що може пояснюватися перекладом), але ця конвенція є ратифікованою Україною і поширюється на вітчизняних інспекторів праці.
Втім, у цьому документі термін «інспекція» вживається швидше у розумінні організаційно-правової структури системі праці, ніж як форма чи спосіб контролю. Зокрема, в ньому йдеться про кваліфікаційні характеристики персоналу інспекції праці, обсяг повноважень під час здійснення інспекції та документи, що їх засвідчують, відповідальність госпсуб'єктів за порушення або ухилення від дотримання правових норм, виконання яких повинні забезпечувати інспектори праці.
При цьому система інспекції праці на торговельних підприємствах повинна відповідати вимогам статей 3-21 цієї Конвенції, настільки, наскільки вони можуть бути застосовані (ст. 24 Конвенції №81).
Відтак, на нашу думку, сама Конвенція не визначає ні форм контролю, ні підстав для їх здійснення. Питання організації системи інспекції праці на території України має відповідати нормам Конституції та чинного законодавства й реалізовуватись з врахуванням вимог Конвенції.
Водночас згідно з приписами ст. 19 Конституції, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Чи є такий закон для здійснення інспектування органами Держпраці?
В частині здійснення заходів контролю (ч. 4-5 ст. 2 Закону №877) державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, Держпраці мають здійснювати державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов’язані забезпечити дотримання вимог ст. 1, ст. 3, ч. 1, 4, 6 – 8, абз. 2 ч. 10, ч. 13 та 14 ст. 4, ч. 1 – 4 ст. 5, ч. 3 ст. 6, ч. 1 – 4 та 6 ст. 7, ст. 9, 10, 19, 20, 21, ч. 3 ст. 22 цього Закону.
Нагадаємо, що відповідно до ч. 1 ст. 259 КЗпП до повноважень КМУ віднесено визначення саме порядку здійснення державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю. При цьому приписи ч. 1 ст. 259 КЗпП в чинній редакції діють з 01.01.2015 року, а приписи ч. 4-5 ст. 2 Закону №877 – з 01.01.2017 р. Тобто, прийнятий пізніше.
Якщо звернутись до ч. 4 ст. 4 Закону №877, то виключно законами встановлюються спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю). Водночас Порядок №295 встановлює процедуру здійснення держнагляду, яка включає і форми, і спосіб здійснення такого контролю, який не передбачений законом.
Але й це не все! Постанова КМУ, окрім форм та способів контролю, регулює також й окремі питання відповідальності за порушення законодавства про працю. Так, у приписах п. 29 Порядку №295 зазначено, що заходи до притягнення об’єкта відвідування та його посадових осіб до відповідальності за використання праці неоформлених працівників, несвоєчасну та не у повному обсязі виплату заробітної плати, недодержання мінімальних гарантій в оплаті праці вживаються одночасно із внесенням припису незалежно від факту усунення виявлених порушень у ході інспекційного відвідування або невиїзного інспектування.
Водночас відповідно до ч. 11 ст. 7 Закону №877 у разі виконання в повному обсязі та у встановлений строк припису, розпорядження, рішення, іншого розпорядчого документа про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу нагляду (контролю), фінансові та адміністративні санкції, заходи реагування до суб’єкта господарювання, його посадових осіб не застосовуються.
Дехто скаже: ну і що, що Порядок №295 суперечить Закону №877? Адже вимоги ч. 11 ст. 7 закону №877 не поширюються на Держпраці (відповідно до ч. 4 ст. 2 Закону №877).
Це так, але це не означає, що у такому Порядку можуть бути встановлені підстави для застосування чи звільнення від відповідальності, не передбачені Законом! Виключно законами України визначаються, зокрема, засади цивільно-правової відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них (п. 22 ч. 1 ст. 92 Конституції ).
Тому стверджувати про те, що Порядок №295 цілком відповідає вимогам Конституції та законам України, не можна.
Деякі суди вже визнають Порядок №295 незаконним.
Перед тим, як навести важливу судову практику, відзначимо, що про неї ми дізнались з чергового звернення Оксани Продан до КМУ, а точніше особисто до Прем’єр-міністра В. Гройсмана.
Так, у цьому листі Оксана Продан звертає увагу на те, що за усіма попередніми зверненнями вона отримувала впевнені відповіді щодо відсутності жодних порушень у діях як КМУ, який прийняв цей Порядок (на вимогу ст. 259 КЗпП), так і у діях органів Держпраці, повноваження яких передбачені як Законом №877, так і самим Порядком №295.
Однак на початку останнього звернення від 02.04.2019 р. №2670 «Щодо ініціювання та проведення інспекційних відвідувань» Оксана Продан звертає увагу на існування судового рішення, яке цілком суперечить всім переконанням першого заступника міністра та міністра соцполітики про начебто відповідність Порядку №295 вимогам Конституції та законам України.
Кіровоградський окружний адміністративний суд 19.03.2019 р. у справі №1140/2746/18 прийняв рішення, яким надав відповідь на головне питання: яким нормативно-правовим актом врегульовано призначення і проведення Управлінням інспекційних відвідувань?
Справа в тому, що у цій справі оскаржено лише припис за результатами перевірки органами Держпраці. Але цікавим є те, що в основу спору покладено законність повнважень органів Держпраці на прийняття наказу на проведення інспекційного відвідування та, відповідно, винесення припису тощо.
Отже, що сказав суд:
- З огляду на приписами ч. 2 ст. 2 Закону №877, його дія поширюється на спірні правовідносини, оскільки інспекційне відвідування Управлінням є формою державного нагляду у сфері господарської діяльності.
- З огляду на приписами ч. 4 та 5 ст. 2 Закону №877, Управління Держпраці може здійснювати державний нагляд контроль виключно на підставі Закону і спеціального закону, котрий би встановлював особливості його діяльності. Законодавець не прийняв такого спеціального закону, тому спірні правовідносини врегульовані виключно приписами Закону, що виключає можливість застосування до спірних правовідносин постанови Уряду від 26.04.2017 р. №295, якою керувався відповідач, призначаючи інспекційне відвідування.
- Інспекційне відвідування за сутнісним змістом є перевіркою.
У даному випадку Управління провело позапланову перевірку на підставі службової записки її інспектора.
З огляду на приписи ч. 1, 2 ст. 6 Закону №877, ці норми права відсилають до іншої норми Закону, яка надавала б право Управлінню Держпраці призначати перевірки і з підстав, які встановленні спеціальним законом.
А оскільки такий спеціальний закон не прийнято, то Управління Держпраці призначило і провело перевірку позивача, нехтуючи законодавчою забороною.
Отже, наказ про призначення інспекційного відвідування є протиправним. І як наслідок, протиправний і припис, котрий прийнято на підставі незаконно проведеної перевірки.
Оскільки така судова практика вже є, роботодавці можуть взяти її на озброєння при захисті себе від Держпраці.
Наприкінці звернення Оксана Продан просить ініціювати перегляд Урядом Порядку №295, Постанови КМУ від 11.02.2015 р. №96 «Про затвердження Положення про Державну службу України з питань праці» та розпорядження КМУ від 05.09.2018 р. №649-р «Про заходи, спрямовані на детінізацію відносин у сфері зайнятості населення» як такі, що суперечать Конституції України та законам України.
