Зміни щодо перевірок бізнесу: чи буде це дійсно реформа?

Законопроєктами №5837 та №5838 пропонується врегулювати та змінити окремі нормативні акти щодо контролю за бізнесом, зокрема:

• Кодекс адміністративного судочинства України;
• Закон «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»;
• Закон «Про ліцензування видів господарської діяльності».

Саме на цих змінах ми й зупинимося. Адже перезавантаження системи перевірок розпочнеться саме з них.

За прогнозами законотворців, реалізація змін сприятиме удосконаленню законодавства у сфері державного нагляду (контролю), що забезпечить:

1. переорієнтацію системи держнагляду (контролю) з карально-репресивної на превентивну і ризик-орієнтовану,
2. створення системи державного нагляду (контролю), що сприяє встановленню сприятливого середовища для провадження господарської діяльності, розвитку малого і середнього підприємництва, залученню інвестицій.

Як ми розуміємо, друге планується досягнути через реалізацію першого. Що ж, давайте поглянемо, що нам пропонують на заміну «каральних репресій».

1. Удосконалення інформаційного обміну через Е-кабінет

На сьогодні Закон №877 передбачає можливість надсилання через Електронний кабінет чи іншу інформаційну систему, користувачами якої є відповідний орган держнагляду (контролю) та госпсуб’єкт, який ним перевіряється, лише двох документів:

1. письмового повідомлення суб'єкта господарювання про проведення планового заходу (ч. 4 ст. 5 Закону №877),
2. розпорядчого документа органу держнагляду (контролю) щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу (ч. 9 ст. 7 Закону №877).

Тобто або повідомити про планову перевірку, або надіслати вимогу, ППР, припис тощо.

Натомість пропонується створити Електронний кабінет у вигляді індивідуальної  персоніфікованої вебсторінки посадової особи органу держнагляду (контролю) або госпсуб’єкта в інтегрованій автоматизованій системі державного нагляду (контролю), за допомогою якої ними здійснюється внесення відомостей та обмін даними в цій системі.

Тобто ще більше розширити інформаційний обмін в електронному вигляді між усіма контролюючими інстанціями та суб’єктом господарювання.

Причому такий інформаційний обмін, звісно, має відбуватись за допомогою КЕП як посадової особи, так і керівника (представника) госпсуб’єкта.

Проте, коли доходить справа до того, а якою саме інформацією планують обмінюватися контролери зі СГ, виявляється вже знайомий всім напрямок:

1. повідомлення документів про перевірку. Загалом передбачається, що усі документи, у т. ч. розпорядчі, що стосуються здійснення кожного окремого заходу держнагляду (контролю), формуються в єдину справу (за наявності технічної можливості – в електронній формі);
2. відмова від здійснення комплексного планового заходу держнагляду (контролю);
3. інформація від госпсуб’єкта про усунення порушення до вручення йому обмежувальних приписів;
4. отримання та підписання актів за результатами перевірок, направлення відмови від підписання чи заперечень, пояснень чи зауважень;
5. зауваження щодо здійснення контрольних заходів, їх припинення;
6. подання скарг на дії посадових осіб та/або на рішення за результатами перевірки.

Важливо! Коли йдеться про надання документів до перевірки, то тут чомусь ініціатори не зазначили, що вони можуть бути надані контролерам за допомогою Електронного кабінету. Тож й надалі за контролюючими органами залишається право на отримання документів та їх копій у паперовому вигляді.

Як бачимо, йдеться не про розширення рівня поінформованості СГ для ведення ним бізнесу і складання звітності (у тому, що контролери завжди отримають потрібну їм інформацію, хоча б і за запитом, сумнівів немає і зараз).

Йдеться про оцифрування обміну документів щодо підготовки та проведення перевірок, а також їх наслідків. І в чому ж полегшення? 

Не зазначено у нових законопроєктах і те, де саме буде створений цей Електронний кабінет — кожним органом держнагляду (контролю) на власній офіційній вебсторінці чи йдеться про  створення таких собі глобальних Е-кабінетів в інтегрованій автоматизованій системі держнагляду (контролю), тобто на сторінці інспекційного порталу.

2. Перевірки місцезнаходження госпсуб’єктів та план дій у разі відсутності за адресою

Знову піднімається питання перевірок за вказаною в ЄДР адресою та відсутності за нею посадових осіб госпсуб’єкта.

Останнім часом, коли виникали проблеми на кшталт «прийшли на перевірку, але вас там не знайшли», суди часто підтримували суб’єкта господарювання і вказували контролерам на необідність з’ясування місця провадження госпдіяльності чи юрадреси, тобто адреси перевірки до її початку.

Законопроєктами ситуація кардинально змінюється і не на краще для суб’єктів господарювання.

Як і раніше, за загальним правилом перевірки здійснюються або за місцезнаходженням госпсуб’єкта, або у приміщенні органу держнагляду (контролю). Але якщо в перший день здійснення контрольного заходу посадовою особою органу держнагляду (контролю) буде виявлено, що за зазначеною в ЄДР адресою місцезнаходження госпсуб’єкт  відсутній, та встановлено іншу адресу його місцезнаходження, то такий захід може здійснюватися за нововстановленою адресою, про що зазначається в акті, складеному за результатами здійснення планового (позапланового) заходу держнагляду (контролю). 

При цьому за наявності кількох адрес та їх перевірки, за результатами здійснення планового заходу щодо одного госпсуб’єкта можуть складатись більше одного акта, якщо такий плановий захід здійснюється за різними адресами місцезнаходження госпсуб’єкта.

Практично ми розуміємо потребу у цьому, проте як саме планується таке реалізувати, незрозуміло. Адже одним з принципів здійснення держнагляду (контролю) є невтручання органу держнагляду у діяльність госпсуб’єкта, якщо вона здійснюється в межах закону. А якщо плани з перевірки будуть коригуватись під час самої перевірки без встановлення певного чіткого порядку розширення меж та обсягу повноважень перевіряючих, без недопуску, штрафів та численних судових спорів тут не обійдеться.  І ми всі чудово розуміємо, що кількість позовів до судів збільшиться у рази, а отже збільшиться і час на їх опрацювання.

3. Обов’язковість присутності керівника чи представника під час перевірки (допуску)

Це один з актуальних та спірних моментів. Адже якщо про планові заходи попереджається, то позапланові є раптовими та забезпечити присутність керівника чи його представника (наприклад, під час карантину) буває непросто.

Законопроєктами дещо оригінально врегульоване це питання.

Так, непризначення уповноваженої особи госпсуб’єкта на час проведення перевірки та/або відсутність такої особи або керівника юридичної особи або фізичної особи - підприємця за місцезнаходженням суб’єкта господарювання протягом першого дня перевірки, що призвело до недопуску, вважатиметься однією з ознак створення перешкод посадовим особам органів державного нагляду (контролю)!

Увага! Забезпечення на час відсутності керівника присутності уповноваженої особи, яка буде представляти його інтереси при здійсненні контрольного заходу, у т. ч. підписувати акт, складений за результатами здійснення планового (позапланового) заходу контролю, буде віднесено до обов’язків госпсуб’єкта.

Таким чином, навантаження на госпсуб’єкта зростають та зобов’язують останнього оскаржувати шляхом надання пояснень, заперечень чи зауважень не лише щодо виявлених порушень та дій посадових осію під час перевірки, а виправдовуватися за власні дії.

Які ще наслідки не допуску до перевірки очікують госпсуб’єкта?

Контролююючий орган може отримати право звернутись до адміністративного суду та через такий суд зобов’язати (!) госпсуб’єкта допустити посадових осіб органів держнагляду (контролю) до контрольного заходу (перевірки).

Насамперед такий спосіб потрапити на перевірку стосуватиметься питань припинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, використання земельних ділянок, експлуатацію територій, будинків, будівель, споруд та їх частин, машин та механізмів, надання послуг, якщо виявлені порушення вимог законодавства створюють загрозу для життя та/або здоров’я людини, навколишнього природного середовища!

Зауважимо, що змінами до КАС України пропонується процедура скороченого провадження у справах за зверненням органів держнагляду (контролю) до суду під час здійснення ними визначених законом повноважень як під час недопуску чи при створенні перешкод проведення контрольного заходу, так і вжиття заходів реагування у разі вивлення порушень (ст. 283 КАСУ).

4. Запровадження аудиту госпдіяльності (до перевірки) та експертів-спеціалістів

У пояснювальній записці до законопроєкту №5837 йдеться про запровадження аудиту діяльності госпсуб’єкта як окремого функціоналу, що дозволяє госпсуб’єкту попередити порушення вимог законодавства, залучивши фахівців органу держнагляду (контролю) або незалежної організації, уповноваженої у відповідній сфері госпдіяльності, з метою виявлення, попередження та усунення порушень вимог законодавства до початку здійснення планового заходу держнагляду (контролю) та без застосування санкцій.

Для проведення аудиту стану діяльності госпсуб’єктів використовуватиметься перелік питань, зазначений в уніфікованій формі акта, що складається за результатами планового (позапланового) заходу держнагляду (контролю) у відповідній сфері.

Сам же аудит планується проводити підприємствами, установами, організаціями, уповноваженими у відповідних сферах держнагляду (контролю), на договірній основі на підставі звернень самих госпсуб’єктів про проведення аудиту. Типові договори затверджуються Кабміном. Причому проведення аудиту не дозволятиметься у році, в якому такий госпсуб’єкт включений до плану-графіка перевірок!

Наслідками аудиту мають бути виявлені порушення, їх усунення у визначені строки та позитивний висновок за результатами аудиту. Неусунення порушень загрожує негативним висновком.

Загалом результати аудиту планується використовувати як один зі критеріїв для включення госпсуб’єкта до плану-графіка перевірок.

Наскільки ця система буде працювати (в разі прийняття відповідних законів)? Життя покаже. На нашу думку, це навряд чи знайде підтримку у госпсуб’єктів.

Чому? Перше, що привертає увагу — наслідком введення такої системи має бути абсолютна прозорість діяльності суб’єктів аудиту. А ще їм доведеться тісно співпрацювати з контролерами.

Звісно, госпсуб’єкт матиме  право обирати власного аудитора за власними критеріями: яка в нього була кількість позитивних висновків, у скількох випадках висновки такого аудиту приводили до позапланових перевірок тощо.  До речі, негативні висновки суб’єкта аудиту мають бути оскаржені, хоча в законопроєкті про це ні слова.

Але отримати довіру госпсуб’єктів у наших умовах ведення бізнесу з урахуванням співпраці з контролюючими органами буде неймовірно складно. Особливо, якщо таких суб’єктів аудиту будуть допомагати обирати самі ж органи контролю. Адже вибір суб’єкт господарювання буде робити між тими аудиторами, які спрацювалися із контролерами.

5. Рада з питань держнагляду (контролю) — дорадчий орган

Удосконалення засад держнагляду (контролю) планується, у т. ч. шляхом залучення громадськості до розгляду звернень госпсуб’єктів щодо оскарження дій (бездіяльності) посадових осіб та рішень органів держнагляду, створення інституту громадських рад з питань держнагляду (контролю).

Загалом Рада з питань держнагляду (контролю) буде консультативно-дорадчим органом.

Вона залучатиметься при оскарженні дій чи рішень органу контролю у разі, коли за результатами розгляду скарги відсутні підстави для її задоволення чи залишення скарги без розгляду. Тобто фактично, коли контролюючий орган за результатами розгляду скарги доходить висновку відмовити у задоволенні скарги.

Рішення Ради з питань держнагляду (контролю) оформлюватиметься висновком, який матиме рекомендаційний характер і є обов’язковим для розгляду керівником відповідного контролюючого органу та прийняття ним рішення про розгляд скарги госпсуб’єкта.

Тобто фактично йдеться про створення ще одного дорадчого органу, який дублює повноваження вже існуючого бізнес-омбудсмена. Адже останній також розглядє скарги госпсуб’єктів на дії/рішення контролюючих органів до звернення до суду. І кому та для чого потрібна така Рада — питання відкрите.

6. Змінений суб’єктний склад осіб, які підпадають під Закон №877

Уточнюється, що цей Закон не має поширюватися на контроль за професійною діяльністю нотаріусів, приватних виконавців, арбітражних керуючих, атестованих судових експертів.

7. Оновлені підстави для позапланових перевірок

Ними, зокрема, можуть бути:

• виявлення у державних інформаційних ресурсах (паперових або електронних) інформації, що свідчить про порушення госпсуб’єктом вимог законодавства у відповідній сфері держнагляду (контролю) або неузгодження з інформацією, що подається госпсуб’єктом органу держнагляду (контролю) відповідно до вимог закону. Втім, про що йдеться — про інформацію щодо суб’єкта чи здійснення ним діяльності, не зазначається;
• неподання госпсуб’єктом документів обов’язкової звітності за два звітні періоди поспіль без надання письмових пояснень про причини, що перешкоджали поданню таких документів. Нагадаємо, що податкового контролю це не стосується;
• настання аварії, пожежі, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов’язано з діяльністю госпуб’єкта;
• рішення суду. Оскільки ми тут не згадуємо про податкову перевірку, то варто врахувати, що це може стати у пригоді під час спорів в судах — фізособи чи госпсуб’єкти можуть ініціювати перевірку відповідного держоргану для підтвердження чи спростування позовних вимог;
• доручення Прем’єр-міністра України про перевірку госпсуб’єктів у відповідній сфері держнагляду (контролю) у зв’язку з виявленими системними порушеннями та/або настанням події, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров’я людини, навколишнє природне середовище та безпеку держави.

Нагадаємо, що на сьогодні схожі підстави для позапланових заходів застосовуються лише для перевірок, які підпадають під дію Закону №877. Але це не все — Прикінцевими положеннями (п. 3) законопроєкту №5837 пропонується надати повноваження КМУ на запровадження додаткових та зміну чинних контрольних заходів.

Тобто, з одного боку, є планові та позапланові перевірки, загальні правила проведення яких встановлює Закон №877. З іншого боку, тут же ж законотворці пропонують надати КМУ право встановлювати додаткові види контрольних заходів. Тобто Уряд зможе запроваджувати, зокрема, й нові види перевірок і власні правила, як їх проводити. Ось це так поліпшення!

На нашу думку, все ж варто вирішити, чи органи державної влади діють відповідно до закону чи відповідно до наказів КМУ. Інакше втручання в госпдіяльність може бути безмежною та безпідставною.

І ще...

Пропонується ввести інститут відповідальності посадових осіб за відмову враховувати висновки Верховного Суду щодо застосування та/або тлумачення окремих норм права.

На нашу думку, це безперспективна ідея. Як можна встановлювати таку відповідальність, якщо навіть сам ВС відходить від власних висновків?

Отже, незважаючи на доволі складні норми коментованих законопроєктів, все ж мусимо сказати, що загалом анонсованого Урядом реформування на краще наразі ми не побачили. Втім, ці законопроєкти ще будуть доопрацьовуватися та, можливо, кінцевий результат буде привабливішим. Адже, дійсно, держнагляд (контроль) давно потребує серйозних змін.

Тож будемо спостерігати за долею цих законопроєктів та за всіма змінами, що будуть до них внесені.