В этой статье речь пойдет свежеиспеченном Законе Украины «О санкциях» от 14 августа 2014 г. (далее – «Закон от 14 августа»), проект которого еще до недавнего времени имел №4453а. Окончательный текст закона еще не опубликован, но у бизнеса, общественности и у юристов уже есть повод осмотреться: не содержит ли он, мягко говоря, неудобные для бизнеса положения? Закон, состоящий всего из шести статей, явно заслуживает внимания бизнеса и не только.
Цель принятия закона изложена в необычно объемной преамбуле. Но ее декларируемая часть и без того понятна: необходимо создать такие правовые механизмы и такие условия, при которых можно было бы оперативно и законно воздействовать на государство-агрессора через различные рычаги влияния или минимизировать вред такого агрессора.
Но достигает ли предложенной цели Закон от 14 августа? Предлагаем определиться вместе.
Санкции или ограничительные меры?
Первое, что невольно привлекает внимание – это название закона. Напомню, в теории права под словом «санкция» принято подразумевать часть правовой нормы, меру наказания или последствия неправомерного поведения. Вместе с тем, в международном праве используется термин «ограничительные меры», которые применяются государством, как правило, в ответ на аналогичные меры другого государства или в соответствии с уровнем угрозы исходящей из другого государства. Такие меры могут касаться и бизнеса, если такие действия необходимы для достижения соответствующей цели.
В нашем же случае Закон от 14 августа предусматривает не только собственно виды санкций как таковые (ст. 4), но и основания для применения санкций (ст. 3), а также применение санкций и внесение изменений к ним (ст. 5).
Виды и основания применения санкций
Перечень санкций, предложенный ко второму чтению, предлагался довольно широкий, насчитывал почти 30 мер. Среди них – меры финансового и банковского характера (блокирование активов, запрет на вывоз капиталов); влияние на транспорт (запрет на вход морских суден в территориальные воды Украины, запрет полетов над Украиной); ограничение сделок (ограничение расчётов, торговых операций, невыполнение финансовых обязательств и пр.); административные меры (запрет выдачи разрешений и лицензий и пр.); внедрение дополнительных мер санитарного, экологического, ветеринарного контроля и пр. При этом следует обратить внимание на то, что перечень таких санкций в тексте предложенного на утверждение во втором чтение не является исчерпывающим. Предусматриваются «и другие санкции, соответствующие принципам их применения, установленные этим законом». К счастью, некоторая часть из таких санкций была исключена при рассмотрении во втором чтении, но какие именно, нам предстоит убедиться после опубликования.
Иными словами, с помощью предложенного закона можно воздействовать на многих субъектов международной политики, но далеко не в последнюю очередь – на бизнес. При этом на бизнес, который расположен именно в Украине. Конечно же, логично предположить, что речь идет о капитале по происхождению из страны-агрессора. Однако в тексте Закона от 14 августа этого не прослеживается, что на практике может создать определенные неудобства.
Примечательно, что основанием для применения санкций Закон от 14 августа определяет не только действия иностранных государств, создающие угрозу Украине, но и резолюции Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности ООН; решения и регламенты Совета Европейского союза; факты нарушений Общей декларации прав человека, Устава ООН. Однако решения международных организаций могут не касаться непосредственно Украины или соотносится с интересами нашей страны в совершенно ином аспекте, нежели недружественные действия третьих стран. Является ли это основанием для применения санкций по Закону от 14 августа? Кроме того, факты нарушения Общей декларации прав человека случаются в любой стране, в том числе и нашей. Неужели такие должны влечь за собой применения именно таких санкций, которые предусмотрены Законом 14 августа? Очевидно, что ответы на эти вопросы в предложенной формулировке не имеют однозначного ответа.
Кого касаются ограничительные меры (санкции)?
Часть 3 статьи 3 Закона от 14 августа упоминает не только об иностранном государстве, но и о иностранцах, лиц без гражданства, субъектах совершающих террористическую деятельность, относительно другого государства, гражданина, или юридических лиц такого государства. Следовательно, закон может распространять свое действие на физических лиц и отдельные компании. Очевидно, что в данном случае имеет место некорректность в формулировании положений законодательства, ведь не стоит отрицать – уровень угрозы от отдельного физического лица несравнимо ниже угрозы, которая может исходить от какого-либо государства. На физически и юридических лиц можно воздействовать обычными методами, не прибегая к санкциям такого рода. Хотя исключением могут служить государственные компании страны агрессора, действующие на рынке Украины. Ограничение их деятельности наверняка может быть эффективным.
Закон от 14 августа не содержит упоминания о каком-либо конкретном государстве, с действиями которого может связываться применение санкций. Нет упоминания в нем и о РФ, хотя все понимают, с какими событиями связано принятие этого закона. Закон от 14 августа не содержит, как это принято в законодательстве об ответственности, субъектов ответственности и состава правонарушения, за которые могут применяться санкции. Очевидно, что это существенные пробелы в правовом регулировании. Как они будут решаться на практике? Это вопрос, на который, исходя из предложенной редакции, тяжело найти однозначный и вразумительный ответ.
Очевидно, что в таком случае риск применения санкций лежит на любом предприятии или группе предприятий вне зависимости от страны происхождения капитала компании.
Кто принимает решение по санкциям?
Едва ли не единственной страховкой от принятия явно неправомерных действий по всей стране является высокий уровень органа, принимающего решение по применению санкций. Закон устанавливает, что это Совет национальной безопасности и обороны Украины, чьи решения вводятся в силу Указом Президента Украины, который в свою очередь подлежит утверждению Парламентом Украины, как было решено в последний момент. СНБО Украины предоставлены полномочия самостоятельного решения, без обращения в суд за наложением взыскания. Вместе с тем, ново принятый закон не содержит указания на то, что в таком решении обязательно следует указать конкретного субъекта, к которому применяются санкции, если речь идет о субъекте предпринимательской деятельности. Ведь сам закон и его применение должно соответствовать принципу правовой определенности. Отсутствие такого требования несет определенные риски для добросовестного бизнеса в Украине. Однако, по мнению автора, отсутствие такого положение не освобождает СНБО Украины от обязанности указывать конкретного субъекта, к которому применяются санкции, а также определять меры воздействия. Кроме того, субъекты хозяйствования в случае наложения на них санкций предусмотренных Законом от 14 августа вправе обращаться в суд и обжаловать соответствующие решения, не смотря на то, что это не указано в тексте Закона от 14 августа,
Характеризуя закон в целом, следует отметить, что он выполнен на низком уровне юридической техники. Формулировки закона не соответствуют требованиям формальной определенности, есть высокий риск того, что закон может не достигнуть целей, которые он перед собой ставит, а также риск злоупотреблений, использования его в недобросовестной конкуренции, корпоративных войнах и прочих незаконных действиях. Не взирая на обстоятельства принятия того или иного закона, все законодательные изменения должны соответствовать конституционным требованиям и вплетаться в существующую правовую систему иначе они рискуют не достигнуть совей провозглашенной благой цели.
Не вызывает сомнения то, что Украина как субъект международного права должна реагировать на агрессивные действия соседа или любой другой страны. Вместе с тем, такая реакция не должна безосновательно ограничивать национальный бизнес или создавать для него неоправданные риски. Кроме того, нельзя допустить того, что в тяжелой ситуации, которая сложилась сегодня, в стране может быть создано некое подобие святой инквизиции, действующей по собственным правилам. Возможности для злоупотреблений и беспредела должны быть исключены.
Александр Поливодский