Кабмін постановою від 25.07.2024 №854 затвердив початок та Порядок реалізації (протягом двох років) експериментального проєкту щодо функціонування системи управління податковими ризиками (комплаєнс-ризиками) у ДПС (далі – Порядок №854 та СУПР відповідно).
Показово, що одночасно було офіційно опубліковано Закон України від 18.06.2024 №3813-IX «Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо особливостей податкового адміністрування під час воєнного стану для платників податків з високим рівнем добровільного дотримання податкового законодавства» (раніше законопроєкт за реєстр. №11084 від 13.03.2024; відомий як т. зв. Закон «Про Білий клуб»), яким у ПКУ впроваджено термін «комплаєнс» (пп. 14.1.221-1 ПКУ) та змінено редакцію терміна «податковий ризик (комплаєнс-ризик)» замість «податковий ризик» (пп. 14.1.221 ПКУ).
Це вкотре підтверджує наше припущення, що хоча вказаний експеримент запроваджується Урядом на виконання Національної стратегії доходів до 2030 року (далі – НСД), насправді розробка цього експериментального проєкту щодо запровадження управління податковими ризиками (комплаєнс-ризиками) згідно з планами діяльності ДПС та її звітами про результати виконання таких планів тривала вже не один рік, – задовго до того як було прийнято рішення щодо необхідності розробки НСД.
Фактично Постанова №854 та Порядок №854 є спробою перенести шляхом простого копіювання підходів, напрацьованих ОЕСР та МВФ, до здійснення податковими адміністраціями податкового комплаєнсу протягом останніх двадцяти років.
Огляд Порядку №854
Порядок №854 визначає механізм реалізації проєкту щодо функціонування СУПР (комплаєнс-ризиками) в ДПС, а також впровадження нових підходів до управління податковими ризиками (комплаєнс-ризиками) (далі – податкові ризики) в ДПС без залучення до процесу платника податків безпосередньо. При цьому у межах реалізації експерименту ДПС планує взаємодіяти із зовнішніми зацікавленими особами – платниками податків, асоціаціями (об’єднаннями) платників податків, бізнес-асоціаціями, громадськими організаціями, науково-експертним середовищем тощо (далі – громадське середовище), а також ВРУ, КМУ, Мінфіном, ЦОВВ, у т. ч. правоохоронними та іншими органами.
Метою запровадження СУПР є:
- підвищення рівня дотримання платниками податків податкових обов’язків із використанням підходу, що базується на оцінці податкових ризиків;
- визначення причин виникнення податкових ризиків платників податків;
- ідентифікація, аналіз та оцінювання податкових ризиків платників податків, визначення заходів впливу (способів реагування) щодо цих ризиків;
- впровадження диференційованих підходів до управління податковими ризиками на основі вагомості ризику, визначеної відповідно до методики (п. 12 Порядку №854).
Порядком №854 надано визначення цілої низки термінів: автоматизована система управління податковими ризиками (далі – автоматизована система управління або АСУ); аналіз податкового ризику; експертна комісія ДПС із застосування СУПР; загальний план удосконалення управління податковими ризиками (далі – загальний план); заходи впливу (способи реагування); ідентифікація податкового ризику; інформаційно-аналітичні матеріали; комплаєнс у податковій сфері; контрольний показник/індикатор результативності; операційний план; оцінка податкових ризиків; оцінювання податкового ризику; паспорт податкового ризику; перелік платників податків, які мають найвищі податкові ризики; податковий ризик; подія; сегментарний план; секторальний план; система управління податковими ризиками (СУПР); управління податковими ризиками в ДПС; SWOT-аналіз; PESTEL-аналіз (п. 7 Порядку №854).
Основними принципами СУПР є: інтегроване, структуроване та комплексне, адаптоване, інклюзивне (всебічне), динамічне управління податковим ризиком та постійне поліпшення керування податковим ризиком (тлумачення кожного з цих принципів наведене у п. 9 Порядку №854).
Основними видами ризиків, пов’язаних із недотриманням платниками податків норм податкового законодавства, іншого законодавства, контроль за дотриманням якого покладено на податкові органи, визначено ризики: реєстрації; звітності; сплати; декларування (тлумачення цих видів ризиків наведено в п. 10 Порядку №854).
Ці чотири види комплаєнс-ризиків відповідають чотирьом основним видам (стовпам) визначеними Організацію економічного співробітництва та розвитку (далі – ОЕСР) та Міжнародного валютного фонду (далі – МВФ), як і більшість інших положень наведених у Порядку №854 (дивись згадану вище статтю від 03.06.2024).
Рівні управління податковими ризиками. Управління податковими ризиками під час експерименту на: стратегічному рівні здійснюють Голова ДПС (або в.о. Голови ДПС) та експертна комісія; тактичному – структурний підрозділ, відповідальний за впровадження комплаєнсу в податковій сфері, та в межах функціональних повноважень інші структурні підрозділи ДПС; оперативному рівні – структурні підрозділи та територіальні органи ДПС. Голова ДПС (або в.о. Голови ДПС) погоджує схвалені експертною комісією: загальний план, операційний план, сегментарні та секторальні плани та зміни до них; перелік платників податків, які мають найвищі податкові ризики; інформаційно-аналітичні матеріали щодо податкових ризиків платників податків; звіт про стан виконання загального плану, операційного плану, сегментарних та секторальних планів. Відповідні розпорядчі документи візують, зокрема, всі керівники (або їх в.о.) структурних підрозділів, які входять до складу експертної комісії (пп. 13-19 Порядку №854).
До складу експертної комісії входять заступник Голови ДПС (або в.о. заступника Голови ДПС) та керівники (або їх в.о.) структурних підрозділів за цілою низкою напрямів роботи. Персональний склад експертної комісії затверджується розпорядженням ДПС та передбачає голову, заступників голови, членів та секретаря експертної комісії. Члени експертної комісії несуть солідарну відповідальність за результати діяльності експертної комісії. Головою експертної комісії є заступник Голови ДПС (або в.о. заступника Голови ДПС).
Організаційною формою роботи експертної комісії є засідання, що скликається її головою в разі потреби, але не рідше одного разу на місяць. Експертна комісія: звітує перед Головою ДПС (або в.о. Голови ДПС); визначає пріоритетні напрями розроблення та виконання всіх відповідних планів; розглядає та схвалює: паспорти податкових ризиків та зміни до них; описи середовища податкового ризику (далі – опис); проєкти планів та зміни до них; перелік платників податків, які мають найвищі податкові ризики; інформаційно-аналітичні матеріали щодо податкових ризиків; звіти керівників структурних підрозділів щодо стану виконання заходів визначених планами; звіти про стан виконання планів; виконує інші функції, необхідні для підготовки пропозицій щодо виконання планів, а також визначені положенням про експертну комісію.
Процес управління податковими ризиками включає: опис зовнішнього та внутрішнього середовища виникнення податкових ризиків; проведення ідентифікації, аналізу та оцінювання податкових ризиків; визначення ДПС заходів впливу (способів реагування) на податковий ризик, які здійснюються за наявності підстав, у межах та спосіб, що визначені законодавством, щодо ідентифікованих, проаналізованих та оцінених ризиків шляхом (1) мінімізації, (2) прийняття чи (3) розділення податкових ризиків.
Під час мінімізації податкового ризику ДПС визначає заходи, які сприяють зменшенню, мінімізації податкового ризику, ймовірності виникнення податкового ризику в майбутньому. Мінімізація включає як проактивні (сприятливі), так і реактивні (коригувальні) заходи реагування на ризик: проактивні заходи – сприятливі заходи, спрямовані на допомогу платникам податків у розумінні та виконанні своїх податкових обов’язків (реалізуються шляхом надання консультацій, інформаційно-довідкових послуг, здійснення сервісного обслуговування платників тощо; реактивні заходи – коригувальні заходи, які є примусовими діями, спрямованими на мінімізацію попередніх випадків і запобігання майбутнім випадкам недотримання податкових обов’язків щодо реєстрації, подання звітності, декларування та сплати зобов’язань платниками податків (реалізуються шляхом широкого спектру заходів зі здійснення податкового контролю та погашення податкового боргу.
Під час прийняття податкового ризику жодних дій ДПС не здійснює. Таке прийняття можливе, якщо за результатами оцінювання ризику встановлено, що його вплив на надходження до бюджету є мінімальним, витрати людського, технічного, адміністративного ресурсу ДПС на здійснення заходів будуть вищими за очікуваний ефект у надходженнях до бюджету, або такі заходи відсутні.
Під час розділення (передачі) податкового ризику зменшується ймовірність або вплив податкового ризику внаслідок опрацювання податкового ризику з іншими органами державної влади.
ДПС під час визначення заходів враховує: (1) результати оцінки ймовірності настання податкового ризику; (2) масштабність використання податкового ризику; (3) вагомість його впливу на надходження до бюджету; (4) оцінку витрат людського, технічного, адміністративного ресурсу ДПС на здійснення таких заходів.
Податкові ризики визначаються в паспортах податкового ризику, їх облік ведеться в журналі обліку паспортів податкових ризиків структурним підрозділом з впровадження комплаєнсу. Форму та порядок ведення такого журналу, так само як форму і порядок заповнення та використання паспорта буде затверджено ДПС України за погодженням із Мінфіном. Заходи зазначаються в паспортах податкового ризику, а також у загальному плані, операційному плані, сегментарних та секторальних планах.
Оцінювання впливу здійснених заходів на комплаєнс (дотримання вимог) передбачає проведення оцінки: (1) впливу на комплаєнс, що спрямована на визначення того, наскільки вжиті заходи вплинули на зменшення ступеня податкового ризику; (2) що включає індикатори добровільного дотримання/відстеження дотримання за основними видами податкових ризиків (для кожного податкового ризику визначається базовий рівень ефективності, що підлягатиме аналізу та оцінюванню); (3) щороку за результатом виконання загального / операційного / сегментарних / секторальних планів (або за іншою періодичністю визначеною експертною комісією).
Висновок
Загалом положення Порядку №854 є дуже розлогими, а сам Порядок передбачає розробку ДПС та Мінфіном цілого пакету документів. Бажано, щоб ці документи мали більш конкретний характер та були розроблені за реальною участю асоціацій (об’єднань) платників податків, бізнес-асоціацій, громадських організацій, представників науково-експертного середовища тощо. Якщо функціонування СУПР ДПС загалом матиме непрозорий характер, то система загалом буде неефективною, а кількість судових суперечок із податковими органами лише збільшиться - починаючи із питань їх відбору до перевірок за допомогою СУПР.
Незрозуміло, яким чином (за якими конкретними показниками та методиками їх розрахунку) оцінюватиметься результативність та ефективність СУПР, наскільки таке оцінювання буде відкритим.
Також у частині комплаєнс-ризиків трансфертного ціноутворення цікаво, яким чином СУПР буде інтегрована та синхронізована із окремою автоматизованою ІТ-системою ДПС з обробки великих масивів даних розробленою спеціально для аналізу ризиків трансфертного ціноутворення та презентованою EU4PFM минулого тижня. Розробником цього ІТ-рішення, яке за повідомленням перебуває на фінальній стадії впровадження та невдовзі активно використовуватиметься у роботі ДПС, 24.07.2024 було проведено навчання для територіальних органів ДПС. Сподіваємося, що два вказаних ІТ-рішення не конфліктуватимуть між собою або надміру дублюватимуть роботу один одного та створюватимуть зайвий адміністративний тиск на платників податків. Адже практика свідчить, що ідентифіковані контролерами податкові ризики (як справжні, так і штучні), незважаючи на всі «надсучасні» ІТ-рішення, ведуть до все нових і нових запитів на адресу платників податків або іноземних компетентних органів щодо надання інформації (документації – у разі трансфертного ціноутворення) та/або недостатньо обґрунтованих і оскаржуваних у подальшому перевірок.
Євген Курілов,
менеджер практики податкового права
та трансфертного ціноутворення АО AZONES