Парламентом прийнято, Президентом підписано і вже 25 жовтня офіційно опубліковано новий Закон від 14.10.2014 р. №1697-VII «Про прокуратуру» (далі — Закон), основна частина якого має набрати чинності з 25 квітня 2015 року. Цим законом передбачено докорінне реформування органів прокуратури, а також позбавлення їх функції загального нагляду. Про основні зміни в діяльності прокуратури, що цікавлять бізнес, поговоримо в статті. Звернімо також увагу на те, що Законом унесено зміни до всіх основних кодексів та низки інших законодавчих актів (загалом — до 68-ми законів), і значна частина цих змін уже набрала чинності з 26 жовтня 2014 р.
Ні — загальному нагляду
Під загальним наглядом за додержанням законності розуміють контрольну діяльність щодо дотримання законності в усіх сферах підприємствами, організаціями, установами всіх форм власності та громадянами. Відповідні права та повноваження, що є в нині чинному Законі (1), з набранням чинності новим Законом будуть ліквідовані.
З набранням чинності новим Законом прокуратура не матиме права проводити перевірки, скеровувати запити щодо надання інформації будь-яким підприємствам, організаціям, установам. Із Закону зникли і згадки про так звані заходи прокурорського реагування, а відповідно немає і таких, як постанова і подання. Не мають прокурори і колишніх повноважень видавати приписи.
Загальний нагляд не стосуватиметься не лише приватного сектору, а й державних та комунальних підприємств, організацій, установ, а також відповідних органів державної влади й органів місцевого самоврядування. Прокуратура їх не контролюватиме.
Наголосимо, що скасування попереднього Закону «Про прокуратуру» відбудеться з набранням чинності новим Законом, тобто лише в квітні 2015 р. Водночас новий Закон містить розділ ХІІІ «Перехідні положення», який набрав чинності з 26 жовтня 2014 р. Отже, з 26.10.2014 р. прокуратура виконує функцію нагляду за додержанням прав і свобод людини та громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими та службовими особами виключно у формі представництва інтересів громадянина або держави в суді.
Цікаво, що Законом унесені істотні зміни до КоАП, пов'язані з ліквідацією загального нагляду як функції прокуратури (про деякі з них поговоримо нижче). І ці зміни теж набрали чинності з 26 жовтня 2014 р.
Зміни до законодавчих актів України, передбачені п. 5 розділу XII (крім підпунктів 3, 5, 8, 9, 12, 20, 42, 49, 63, 67), набирають чинності з 26.10.2014 р. З цієї дати змінами органи прокуратури позбавлено повноважень зі здійснення контролю та нагляду у відповідних сферах. Це, зокрема, зміни до законів: від 02.10.96 р. №393/96-ВР «Про звернення громадян», від 24.03.95 р. №108/95-ВР «Про оплату праці», від 15.11.96 р. №504/96-ВР «Про відпустки», від 05.03.98 р. №187/98-ВР «Про відходи», від 05.05.99 р. №619-XIV «Про металобрухт».
Представництво держави в суді
Відповідно до Конституції, на прокуратуру покладається представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом. Новий Закон детально врегулював, навіть можна сказати — дуже обмежив це повноваження прокуратури. Спинимося на представництві інтересів держави в суді, зазначивши, що важливі зміни стосуються і порядку представництва інтересів громадянина прокуратурою.
Отже, згідно зі ст. 23 нового Закону, прокурор, по-перше, здійснює представництво в суді законних інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесено відповідні повноваження, або у разі відсутності такого органу. При цьому повноваження прокурора на здійснення представництва мають бути встановлені судом, і таке рішення суду підлягає оскарженню. Вносяться відповідні зміни до процесуальних кодексів (КАСУ, ГПКУ, ЦПКУ), відповідно до яких невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді має наслідком повернення поданої ним позовної заяви.
По-друге, не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній. Незважаючи на те що поняття державної компанії Законом не визначено, очевидно, це означає, що державні підприємства, установи, організації та заклади змушені будуть звертатися до суду в разі порушення їхнього права самостійно. Важливо і те, що в разі пропущення такими суб'єктами строку давності держава, на наш погляд, не зможе більше скористатися з такого підходу, що строк має обчислюватися не з моменту, коли уповноважене підприємство дізналося про порушення, а з того моменту, як про нього дізналася прокуратура (такий підхід іноді практикувався у спорах щодо нерухомості, в т. ч. землі). Щоправда, Закон у ч. 3 ст. 23 містить виняток, відповідно до якого представництво в суді інтересів держави в особі КМУ та НБУ може здійснюватися прокурором Генпрокуратури або регіональної прокуратури лише за письмовою вказівкою чи наказом Генпрокурора або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції.
По-третє, згадана стаття забороняє представництво прокурором інтересів держави в суді у правовідносинах, пов'язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об'єднань.
Система органів прокуратури
Систему прокуратури України, відповідно до ст. 7 нового Закону, утворюватимуть Генеральна прокуратура України, регіональні (на обласному рівні, рівні м. Києва, а також АРК та Севастополя), місцеві та військові прокуратури.
Цікаво, що новий Закон містить додаток, у якому перелічено всі місцеві органи прокуратури і території, на які поширюється їхня діяльність. Не обійшлося без реформування і назв. Наприклад, у Києві діятимуть не прокуратури районів, як раніше, а прокуратури з номерами. Так, Печерський район Києва обслуговуватиме Київська місцева прокуратура №6, а Московський район Харкова — Харківська місцева прокуратура №4.
Чим займатиметься прокуратура
Функції прокуратури визначені Конституцією в ст. 121. Повторюючи відповідні повноваження в ст. 2 нового Закону, законодавець установив, що на прокуратуру не можуть покладатися функції, не передбачені Конституцією. Отже, прокуратура здійснюватиме:
— підтримання державного обвинувачення в суді;
— представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом;
— нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;
— нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.
Посадовці прокуратури
Важлива ідеологічна зміна, покликана, очевидно, підвищити соціальну довіру до органів прокуратури, — це зміна системи посад в органах прокуратури. Раніше в кожній прокуратурі, як правило, був лише один прокурор (керівник), а всі інші були заступниками, помічниками, керівниками відділів. При цьому старий закон містив навіть спеціальну статтю 56, яка роз'яснювала, в яких його статтях хто саме розуміється під поняттям «прокурор».
Тепер майже всі посадовці, які працюватимуть в органах прокуратури, наділятимуться статусом прокурора, тобто будуть прокурорами (ст. 15 нового Закону). Особа, яка очолюватиме відповідний орган, так і називатиметься — керівник місцевої прокуратури. Щоправда, на регіональному рівні залишилися поняття «прокурор області», «прокурор міста Києва» тощо.
А ще у новому Законі дуже велика увага приділена врегулюванню порядку призначення на посади прокурорів (усіх тих осіб, які наділяються статусом прокурора), вимогам до відповідних кандидатам, а також порядку контролю за їхньою діяльністю, дисциплінарного провадження тощо. Значної уваги законодавець приділив і питанням незалежності прокурора.
Тож сподіваємося, згодом ми одержимо в особі прокуратури сучасний європейський незалежний та справедливий правоохоронний орган, основним завданням якого є захист прав і свобод людини та громадянина.
Зміни до КпАП та МКУ
Важливі зміни, які вже набрали чинності з 26 жовтня 2014 року, внесено до КпАП та Митного кодексу. Відповідні зміни тепер передбачають, що прокурор здійснює нагляд за процесом притягнення до адмінвідповідальності лише на стадії виконання постанов — при застосуванні заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян. Ми розцінюємо ці зміни як не зовсім корисні, адже, на наш погляд, уся процедура адмінвідповідальності є обмеженням особистої свободи громадян.
Але законодавець так не вважає, і тому, наприклад, змінами до ст. 267 КпАП скасовано можливість оскарження прокуророві адміністративного затримання, особистого огляду, огляду речей і вилучення речей та документів, у т. ч. посвідчення водія, тимчасового затримання транспортного засобу, відсторонення водіїв від керування транспортними засобами, річковими та маломірними суднами й огляду на стан алкогольного, наркотичного чи іншого сп'яніння, щодо перебування під впливом лікарських препаратів. Тепер відповідні дії можуть бути оскаржені заінтересованою особою лише до вищого органу (вищої посадової особи) або до суду.
Змінами до глави 24 КпАП і статей 486, 529, 530, 532, 533 МКУ передбачено ліквідацію можливості оскарження прокурором постанови в справі про адмінправопорушення, справі про порушення митних правил.
Зміни до КЗпП
Гарантуючи незалежність прокурорів, законодавець водночас обмежив повноваження профспілок. При цьому стосуються ці обмеження не лише профспілок, що утворюються в органах прокуратури, а й деяких інших правоохоронців, а також податківців.
Відповідно до змін до ст. 43, 252 КЗпП, тепер звільнення з ініціативи адміністрації не потребує згоди профкому в разі звільнення прокурора, працівника органу внутрішніх справ, Служби безпеки України, Державного бюро розслідувань України чи органу, що здійснює контроль за додержанням податкового законодавства. На відповідних працівників, які є членами профкому, не поширюється встановлена ст. 252 КЗпП гарантія щодо порядку притягнення їх до дисциплінарної відповідальності та звільнення. Відповідні зміни внесені й до Закону «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності».
Змінами до КЗпП (ст. 136, 231) прокурора позбавлено повноважень звертатися до суду за:
— стягненням матеріальної шкоди, завданої підприємству, організації, установі її керівником, — відповідні позови тепер можуть подавати вищі в порядку підлеглості органи;
— скасуванням рішень комісії у трудових спорах, якщо прокурор вважає, що рішення комісії у трудових спорах суперечить чинному законодавству.
Зміни до повноважень ДФІ
Держфінінспекція, як відомо, діє на підставі Закону №2939 (2) і здійснює фінансовий контроль за витрачанням бюджетних коштів, використанням державного або комунального майна.
Новим Законом внесено важливі зміни до Закону №2939. Якщо раніше непідконтрольні органам ДФІ суб'єкти могли перевірятися ними за рішенням суду, ухваленим на підставі клопотання слідчого, прокурора для забезпечення розслідування під час кримінального провадження, то тепер такий фінансовий контроль є можливим лише за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні (зміни до ч. 1 ст. 2 Закону №2939).
--1--
Закон України від 05.11.91 р. №1789-XII «Про прокуратуру».
--2--
Закон України від 26.01.93 р. №2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».
Олексій Кравчук