27 травня 2021 року набрав чинності Закон України від 28.04.2021 р. №1423-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин» (далі – Закон №1423).
При підписанні цього Закону Президент України Володимир Зеленський зазначив, що документ, який він підписує, докорінно змінює землеустрій і фактично є «земельною Конституцією України» і остаточно повертає громадам право розпоряджатися своїми землями. Що ж за зміни він нам приніс?
Планові/позапланові перевірки у сфері земельних відносин
Нагадаємо, що до цього за Земельним кодексом ми мали два види контролю: державний та громадський.
З прийняттям Закону №1423 відбувся перерозподіл повноважень контролю та левова їх частина передана на місця – територіальним громадам, у т.ч. з правом проведення планових та позапланових перевірок.
Розмежування повноважень у сфері контролю торкнулось питань контролю за використанням та охороною земель, здійснення інших повноважень у галузі земельних відносин та розгляду земельних спорів.
Зі Земельного кодексу виключили ст. 15-2 щодо повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин.
Відтепер Закон №877 «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» поширюється на відносини, пов’язані зі здійсненням державного контролю за використанням та охороною земель (відповідні зміни внесені до ст. 2 цього Закону). І вже з 28.04.2022 р. в Україні існуватиме ще один вид державного (нагляду) контролю, який проводитиметься ще одним органом контролю – місцевими радами – у вигляді:
1) Планових заходів
Відбір госпсуб'єктів до планових перевірок здійснюватиметься відповідно до критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), що затверджуються відповідно до цього Закону.
Річні плани таких перевірок, як і для всіх інших органів контролю, будуть оприлюднюватися на інспекційному порталі до 1 грудня, що передує року, у якому вони проводитимуться.
2) Позапланових заходів
Вони проводитимуться з підстав, наведених у ст. 6 Закону №877 із відповідним строками їх проведення та оформлення відповідних розпоряджень, а також приписів та постанов у разі виявлення порушень за результатами перевірки.
Втім, до кінця 2022 року госпсуб’єктам цей новий вид перевірок ще не загрожує, адже:
1) річні плани будуть оприлюднюватись до 01.12.2022 р. на планові заходи 2023 року,
2) до кінця 2022 року органи місцевого самоврядування мають затвердити критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів. Інакше планові заходи можна проводити не частіше одного разу на п’ять років (п. 3 Перехідних положень Закону №877).
Увага! Уніфіковані форми актів з переліком питань, що затверджені відповідно до цієї статті, є обов’язковими для виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, що здійснюють державний нагляд (контроль) у межах делегованих законом повноважень органів виконавчої влади в частині використання та охорони земель.
Тож питання поширення мораторію на такі види перевірок ми наразі не зачіпаємо.
Нові земельні повноваження місцевої влади (територіальних громад)
Чи надані відповідні повноваження по здійсненню держнагляду (контролю) органам місцевого самоврядування новим законом?
Так, відповідно до змін, внесених до ст. 26, 33 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», передбачається, що:
1) прийняття рішень щодо здійснення виконавчим органом сільської, селищної, міської ради державного контролю за використанням та охороною земель належить до виключної компетенції сільської, селищної, міської ради, а рішення приймаються виключно на пленарних засіданнях;
2) до делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать:
- здійснення контролю за додержанням природоохоронного законодавства, використанням і охороною природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, відтворенням лісів;
- здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у межах та порядку, встановлених законом. Тут варто додати, що такий контроль може здійснюватись лише, якщо відповідна рада приймає таке рішення після 28.04.2022 р. (ст. 19 Закону «Про охорону земель»). Особливості здійснення такого контролю також детально виписано у ст. 6-1 Закону «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (набере чинності з 28.04.2022 р.).
Хто буде проводити перевірки від місцевої влади?
Безпосередній контроль мають здійснювати представники (державні інспектори) виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.
Оскільки ми говоримо про повноцінні планові та позапланові перевірки, то не мають дивувати зміни, внесені до КУпАП щодо складення протоколів та застосування адмінстягнень.
Кодекс про адмінправопорушення доповнено ст. 188-56, яка передбачає адмінвідповідальність за невиконання законних розпоряджень, приписів посадових осіб органів, що здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель.
Так, за невиконання законних розпоряджень чи приписів, інших законних вимог посадових осіб органів, що здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель, або створення перешкод у їхній діяльності передбачено штраф на громадян 850-3400 грн, а на посадових осіб 255-765 грн.
За недопущення посадових осіб органів, що здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель, до здійснення заходів державного контролю може бути застосований штраф на громадян 8 500-17 000 грн, на посадових осіб 17 000-34 000грн.
Відповідно до ст. 219 КУпАП від імені виконавчих комітетів (виконавчих органів) сільських, селищних, міських рад розглядати справи про адміністративні правопорушення та накладати адміністративні стягнення мають право державні інспектори з контролю за використанням та охороною земель сільських, селищних, міських рад (нова ч. 4 ст. 219), вони ж мають право на складення протоколів про адмінправопорушення (ч. 15 ст. 255).
І це стосується не лише ст. 188-56 КУпАП, а й таких порушень як:
- порушення правил використання земель (ст. 53 КУпАП);
- самовільне зайняття земельної ділянки (ст. 53-1 КУпАП);
- знищення межових знаків меж землекористувань (ч. 1 ст. 56 КУпАП).
Чи залишиться громадський контроль і у якій формі?
Не забули депутати про громадський контроль – хоча це не є нововведенням, з цим видом контролю ми всі знайомі доволі давно. Натомість громадські інспектори за Законом №1423 набули реальних, а не лише декларованих повноважень.
Стаття 190 Земельного кодексу передбачає здійснення громадського контролю громадськими інспекторами, які призначаються Держкомземом, Держекоінспекцією та органами місцевого самоврядування. Громадські інспектори мають діяти за положеннями, які затверджуються Держкомземом, Держекоінспекцією та відповідною радою.
При цьому такі інспектори не здійснюють перевірок відповідно до Закону №877, а лише наділяються повноваженнями щодо складення протоколів про адмінправопорушення за невжиття заходів по боротьбі з бур’янами (ч. 2 статті 52 КУпАП), порушення правил використання земель (статті 53), самоовільне зайняття земельної ділянки (ст. 53-1 КУпАП), незаконне заволодіння ґрунтовим покривом (поверхневим шаром) земель (ст. 53-4 КУпАП) та порушення строків повернення тимчасово зайнятих земель або неприведення їх у стан, придатний для використання за призначенням (ст. 54 КУпАП).
Детальніший порядок дій громадських інспекторів має бути чітко прописаний у відповідних положеннях. Зауважимо, що наведені вище положення щодо громадських інспекторів набирають чинності з 28.04.2022 р.
Територіальні межі повноважень місцевої влади (територіальних громад)
Закон №1423 прямо вказує на те, що розпорядження землями, що знаходяться у спільній власності територіальних громад сіл, селищ, міст області, координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів та організація землеустрою, вирішення земельних спорів та інших питань у галузі земельних відносин належать до повноважень обласних рад у галузі земельних відносин. Причому відповідно до п. 24 Перехідних положень Земельного кодексу з 28.04.2021 р. землями комунальної власності територіальних громад вважаються всі землі державної власності, розташовані за межами населених пунктів у межах таких територіальних громад.
Це правило не стосується, зокрема, земель, які використовуються органами державної влади, державними підприємствами, установами, організаціями на праві постійного користування, під будівлями, спорудами, іншими об’єктами нерухомого майна державної власності.
Увага! Надані до 28.04.2021 р. рішеннями органів виконавчої влади дозволи на розроблення документації зі землеустрою щодо земельних ділянок державної власності, які відповідно до цього пункту переходять у комунальну власність, є чинними. Особи, які отримали такі дозволи, а також органи, що їх надали, зобов’язані повідомити про це протягом місяця відповідні сільські, селищні, міські ради з дня набрання чинності цим пунктом. Рішення про затвердження такої документації, що не була затверджена на день набрання чинності цим пунктом, приймають сільські, селищні, міські ради.
Органи місцевого самоврядування, як і раніше, мають право земельні ділянки, надані у постійне користування зі земель державної та комунальної власності, вилучати для суспільних та інших потреб за власним рішенням. Проте таке вилучення може бути здійснене лише за письмовою згодою землекористувачів. Справжність підпису на документі, що підтверджує згоду землекористувача на вилучення земельної ділянки, засвідчується нотаріально. У разі незгоди землекористувачів – у судовому порядку (нова редакція ст. 149 ЗКУ).
Окрема увага питанням розгляду земельних спорів
Земельні спори з 27.05.2021 р. вирішуються судами та органами місцевого самоврядування. Держкомзем позбавлений цього права.
Органи місцевого самоврядування вирішують земельні спори у межах території територіальних громад щодо меж земельних ділянок, що перебувають у власності і користуванні громадян, обмежень у використанні земель та земельних сервітутів, додержання громадянами правил добросусідства, а також спори щодо розмежування меж районів у містах.
У разі незгоди власників землі або землекористувачів з рішенням органу місцевого самоврядування спір вирішується у судовому порядку (ч. 3, 5 ст. 158 Земельного кодексу).
Не змінились як порядок розгляду спорів, встановлений у ст. 159 ЗКУ, так і порядок та строки виконання прийнятих рішень (ст. 161 Земельного кодексу).
Викладений у новій редакції порядок погодження і затвердження документації зі землеустрою (ст. 186 Земельного кодексу).
Земельні ділянки сільгосппризначення: окремі нововведення
Зазнала змін ст. 411 ЦКУ, яка регулює відчуження права користування земельною ділянкою.
У разі продажу права користування земельною ділянкою власник цієї земельної ділянки має переважне перед іншими особами право на його придбання за ціною, що оголошена для продажу, та на інших рівних умовах. При цьому мають виконуватись такі умови як:
1) особа, яка відчужує право користування земельною ділянкою зобов'язана письмово повідомити власника земельної ділянки про такий продаж,
2) власник земельної ділянки має право на одержання відсотків від ціни продажу (вартості права), встановлених договором. Розмір та порядок сплати відсотків є істотною умовою договору про надання права користування чужою земельною ділянкою для сільгосппотреб,
3) до покупця переходять усі права та обов’язки землекористувача лише з дня державної реєстрації переходу права користування в Держреєстрі речових прав.
Набуття у власність земельних ділянок сільськогосподарського призначення здійснюється з урахуванням вимог ст. 130 Земельного кодексу (ч. 5 ст. 22 Земельного кодексу).
Увага! Переважне право купівлі земельних ділянок сільськогосподарського призначення мають громадяни України, які постійно проживають на території відповідної місцевої ради, де здійснюється продаж земельної ділянки, а також відповідні органи місцевого самоврядування.
Земельний кодекс доповнений ст. 130-1, яка вказує на те, що переважне право купівлі земельних ділянок сільськогосподарського призначення мають:
- у першу чергу - особа, яка має спеціальний дозвіл на видобування корисних копалин загальнодержавного значення,
- у другу чергу – орендар земельної ділянки.
Реалізація переважного права на придбання сільгоспземель здійснюється на земельних торгах. Проте переважне право купівлі земельної ділянки сільськогосподарського призначення може бути передано його суб'єктом іншій особі лише один раз (ч. 8 ст. 130-1 Земельного кодексу).
Важливо! Іноземні юрособи не зможуть придбати у власність земельні ділянки державної та комунальної власності інакше як через постійне представництво, створене на території України та з правом здійснення госпдіяльності (зміни до ч. 2 ст. 128 Земельного кодексу).
Право користування земельною ділянкою державної чи комунальної власності для сільгосппотреб (емфітевзис) не може бути відчужено її землекористувачем іншим особам, внесено до статутного капіталу, передано у заставу (ч. 5 ст. 102-1 Земельного кодексу), крім двох випадків:
- переходу права власності на об’єкт нерухомого майна (жилий будинок, інші будівлі та споруди),
- у разі коли таке право було придбано на земельних торгах.
Проте, на думку юридичного відділу ВРУ, запропонована норма дозволяє після зведення на такій ділянці об'єкта нерухомого майна та його реєстрації відчужувати, вносити до статутного капіталу чи передавати у заставу вказане право без жодних проблем. При цьому співвідношення площі будівлі до земельної ділянки не матиме жодного значення. Фактично земельна ділянка державної чи комунальної власності може використовуватися не з метою ефективного використання як особливо цінного ресурсу, а для збагачення фізичними чи юридичними особами (в тому числі шляхом зловживання правом).
Земельні ділянки сільгосппризначення приватної власності можуть бути відчужені лише за такими договорами – купівлі-продажу, дарування, довічного утримання, спадкового договору, міни, шляхом внесення до статутного (складеного) капіталу (ч. 3 ст. 131 Земельного кодексу).
Право користування землею можна буде передавати в іпотеку
З 28.10.2021 року набирають чинності зміни до Закону «Про іпотеку», які дозволяють передавати в іпотеку право користування чужою земельною ділянкою для сільськогосподарських потреб (емфітевзис) чи для забудови (суперфіцій) (ч. 8 ст. 5 Закону). При цьому варто пам’ятати, що договір про задоволення вимог іпотекодержателя або відповідне застереження в іпотечному договорі, що прирівнюється до такого договору за своїми правовими наслідками, може передбачати:
- передачу іпотекодержателю такого права в рахунок виконання основного зобов’язання,
- право іпотекодержателя від свого імені уступити таке право будь-якій особі.
У такому разі договір про задоволення вимог іпотекодержателя або застереження про задоволення вимог іпотекодержателя, включене до іпотечного договору, є документом, що посвідчує перехід такого права до іпотекодержателя, заміну користувача земельної ділянки з наступною держреєстрацією такого права в Держреєстрі речових прав.
Увага! Реалізація переданого в іпотеку права користування чужою земельною ділянкою для сільгосппотреб (емфітевзис) при зверненні стягнення на таке право здійснюється на прилюдних торгах (ч.4 ст. 41 Закону).
Зміна цільового призначення земель приватної власності
Відповідні зміни внесені до ч. 3 ст. 20 Земельного кодексу, які допускають зміну цільового призначення земельних ділянок приватної власності за ініціативою їх власників та здійснюється сільською, селищною, міською радою.
Увага! Проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки (крім земельних ділянок державної або комунальної власності), цільове призначення якої змінюється, розробляється на замовлення власника земельної ділянки без надання дозволу органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування на його розроблення.
Таким чином, власники земельної ділянки приватної форми власності отримали можливість без погодження та самостійно змінювати будь-яке цільове призначення земельної ділянки (самостійно його визначаючи).
У зв’язку з цим, юридичний відділ ВРУ у своїх зауваженнях ще до законопроєкту вислював занепокоєння, що у цьому випадку власник земельної ділянки зможе змінити її цільове призначення з сільськогосподарського на несільськогосподарське призначення і відчужити таку ділянку іноземцю, особі без громадянства чи іноземній юридичній особі. Наприклад, у разі розміщення земельної ділянки за межами населеного пункту необхідно буде спочатку передати земельну ділянку в користування іноземцю, особі без громадянства чи іноземній юридичній особі, яка розмістить об'єкт нерухомого майна та зареєструє на нього право власності. Своєю чергою, іноземець, особа без громадянства чи іноземна юридична особа набуде у власність фактично земельну ділянку «сільгосппризначення» і зможе її використовувати для сільгосппотреб. При цьому позбавити її права власності за нецільове використання буде неможливо з огляду на положення ч. 4 ст. 41 Конституції України.
Таким чином, наведені норми фактично сприяють створенню механізму, за якого норми статті 130 ЗКУ щодо обмеження перебування у власності іноземців, осіб без громадянства чи іноземних юридичних осіб земельних ділянок сільгосппризначення матимуть лише декларативний характер.
Органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування надається лише місячний строк з дня отримання проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на прийняття рішення про затвердження проєкту та зміну її цільового призначення.
Тут виникає питання: чи може бути застосований принцип мовчазної згоди у разі недотримання встановлених ч. 3 ст. 20 строків? Адже до суду можуть бути оскаржені лише відмова та залишення клопотання власника землі без розгляду. Наразі це питання відкрите.
Ще один важливий момент: Земельним кодексом наразі дозволений поділ, об’єднання земельної ділянки, що перебуває у заставі, здійснюється за згодою землекористувача, заставодержателя. Поділ, об’єднання земельної ділянки, що перебуває у користуванні, здійснюється за згодою землекористувача, заставодержателя. Справжність підпису на такій згоді засвідчується нотаріально.
Земельні ділянки можуть бути об’єднані, якщо вони мають однакове цільове призначення. У разі поділу земельної ділянки, об’єднання земельних ділянок сформовані земельні ділянки зберігають своє цільове призначення (ч. 6 ст. 79-1 Земельного кодексу).
Проте таке нововведення призводить до обмеження прав власника щодо розпорядження його майном. Тобто особа, якій належить така правомочність як «користування» – фактично зможе на власний розсуд забороняти власнику розпоряджатися своїм майном, про що також наголошується у зауваженнях юрвідділу ВРУ.
Загалом це далеко не весь перелік змін, які внесені до чинного законодавства в частині дерегуляції земельних відносин. Але головне, що можна сказати вже зараз – територіальні громади набули значно більше прав та обов’язків, що дає право повноцінно використовувати належні та передані їм землі. Втім до кінця цього та наступного року ми ще маємо нагоду познайомитись з численною кількістю документів, які мають прийняти відповідні ради для можливості реалізувати власні та делеговані повноваження, у т.ч. для проведення перевірок госпсуб’єктів та здійснення громадського контролю.
