Коментар до Постанови ВС від 04.11.2024 у справі №420/23960/21
До вас завітала пожежна перевірка? Хто може на неї прийти і які повноваження мають перевіряльники? Давайте розбиратися.
Повноваження інспекторів ДСНС
Відповідно до ст. 64 Кодексу цивільного захисту України до складу центрального органу виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, і його територіальних органів входять:
- органи держнагляду у сфері пожежного нагляду;
- органи держнагляду у сфері цивільного захисту і техногенної безпеки;
- підрозділи забезпечення та інші структурні підрозділи.
Відповідно до ч. 3 ст. 7 Закону №877 у посвідченні (направленні) на проведення заходу вказується, зокрема, перелік посадових осіб, які беруть участь у здійсненні заходу, із зазначенням їхньої посади, прізвища, імені та по батькові.
За приписами пп. 39, 48 п. 4 Положення про ДСНС, затвердженого постановою КМУ від 16.12.2015 №1052, ДСНС відповідно до покладених на неї завдань:
- здійснює державний нагляд (контроль) у сфері пожежної та техногенної безпеки щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства госпсуб’єктами, крім тих, які займаються незалежною професійною діяльністю за місцем проживання та не використовують найману працю, аварійно-рятувальними службами;
- складає акти перевірок, приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки, інші обов’язкові для виконання розпорядчі документи.
А скільки інспекторів може прийти на перевірку? І чи правомірне здійснення перевірки, якщо на неї з’явилися не всі, що зазначені у направленні (наказі)? Або навіть взагалі один інспектор замість цілої комісії? Ось це і стало предметом коментованої судової справи.
Зміст справи
Наказом ГУ ДСНС від 11.12.2020 №359 ініційовано перевірку здійснення планового заходу державного нагляду (контролю) у сфері пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту стосовно (об’єктів) (будівель, приміщень, споруд, території тощо) госпсуб’єктів, у т.ч. ПП «Н».
Міськрайонним відділом ГУ ДСНС області видано повідомлення від 09.04.2021 №280 про проведення планового заходу зі здійснення державного нагляду (контролю).
Вказаним повідомленням ПП «Н» було повідомлене, що у період з 20.05.2021 по 02.06.2021 буде здійснено планову перевірку додержання (виконання) вимог нормативно-правових актів та документів у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки будівель, приміщень, споруд на території ПП «Н», за адресою розташування комплексу будівель та споруд.
05.05.2021 міськрайонним відділом ГУ ДСНС області видано посвідчення на проведення заходу державного нагляду (контролю) ПП «Н» у період з 20.05.2021 по 02.06.2021. Визначено, що перевірку буде проведено заступником начальника МРВ ГУ ДСНС області, Головним інспектором та двома провідними інспекторами.
За наслідками проведеної перевірки складено Акт від 02.06.2021 та припис про усунення порушень законодавства та нормативно-правових актів у сферах пожежної і техногенної безпеки від 02.06.2021. Припис підписано у той самий день директором ПП «Н» без заперечень та зауважень.
Наразі ми не зупинятимемо нашу увагу на порушеннях, оскільки предметом спору в суді були заперечення щодо проведення перевірки та видання припису неуповноваженою на те посадовою особою.
ПП «Н» вважає, що перевірка мала бути проведена комісією посадових осіб, які перелічені у посвідченні на проведення заходу державного нагляду (контролю) від 05.05.2021 за №109, і лише головними державними інспекторами з нагляду у сфері пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту, як передбачено наказом ГУ ДСНС області від 11.12.2020 №359.
Натомість на перевірку прибув і склав акт та припис одноособово лише один із провідних інспекторів, вказаних у направленні (посвідченні) на перевірку, інші особи на перевірку не приходили і документів не підписували.
ДСНС же не побачила в цьому жодних порушень і вважала, що перевірку було проведено належним чином.
Сам наказ ГУ ДСНС на проведення таких перевірок не визначав конкретного переліку посадових осіб, які мають право їх здійснити. Навпаки, п. 1 цього наказу містить вказівку для всіх уповноважених посадових та структурних підрозділів ГУ ДСНС області на здійснення планових заходів контролю згідно з річним планом перевірок у 2021 році.
Загалом державний контроль у сфері техногенної та пожежної безпеки (перевірками) здійснюють інспектори органів ДСНС, до яких належить і провідний інспектор (що проводив перевірку). Тому проведення перевірки ПП «Н» та видання спірного припису цим інспектором особисто відповідає вимогам Закону №877 та Кодексу цивільного захисту України.
Проведення перевірки ДСНС або територіальним органом?
Враховуючи повноваження посадових осіб ДСНС та його територіальних органів, Верховний Суд має підстави для висновку про те, що ДСНС як центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд (контроль) у сфері пожежної та техногенної безпеки, діє безпосередньо або через утворені в установленому порядку територіальні органи, до складу яких входять у тому числі підрозділи забезпечення та інші структурні підрозділи територіальних органів.
Посадові особи, у т.ч. провідні інспектори, які проводили перевірку ПП «Н», відділу ГУ ДСНС області належить до органів, уповноважених здійснювати держнагляд (контроль) у сфері пожежної та техногенної безпеки.
А враховуючи, що ПП «Н» оскаржує законність проведення перевірки однією із посадових осіб, вказаних у направленні (посвідченні) на перевірку, вжитий у ст. 68, 69 Кодексу цивільного захисту України термін «центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки» охоплює як безпосередньо центральний орган виконавчої влади – ДСНС, так і його територіальні органи, а також структурні підрозділи територіальних органів ДСНС, які відповідно до положень про ці підрозділи виконують функції держнагляду (контролю) за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки у межах певних адміністративно-територіальних одиниць.
Таким чином, ВС констатував правомірність здійснення у спірних правовідносинах перевірки міськрайонним відділом ГУ ДСНС області як відповідним структурним підрозділом територіального органу ДСНС.
Тож ВС вважає, що чинне законодавство чітко і недвозначно встановлює органи держнагляду (контролю) за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, зокрема містить приписи і про те, що такий нагляд (контроль) здійснюється як безпосередньо відповідним центральним органом виконавчої влади, так і через його територіальні органи та структурні підрозділи, які входять до їхнього складу, та відповідно до положення про такі підрозділи виконують функції державного нагляду (контролю) у вказаній сфері правовідносин.
Щодо проведення перевірки одноособово одним із перевіряльників, а не всім складом призначених осіб, зазначених у направленні (посвідченні), ВС нагадав таке.
Направлення (посвідчення) складається на підставі наказу на проведення заходу, у якому зазначається, зокрема, перелік посадових осіб, які беруть участь у здійсненні заходу, та їхні посади, прізвища, імена та по батькові.
Але відповідно до ч. 6 ст. 7 Закону №877 повноваження стосовно складання за результатами позапланового заходу акта та розпорядчих документів, у тому числі і припису, надані, зокрема, посадовій особі (в однині) органу державного нагляду (контролю).
Жодних приписів про те, що плановий захід держнагляду (контролю) повинен здійснюватися, а розпорядчі документи за його результатами повинні складатись лише колегіально та одразу усіма посадовими особами, які зазначені у посвідченні (направленні) на проведення такого заходу, положення законодавства, якими регламентовано спірні у цій справі правовідносини, не містять.
Тому ВС не знайшов порушень порядку проведення перевірки у вигляді планового заходу державного нагляду (контролю), а також складення акта та припису за його результатами одноособово одним з інспекторів ГУ ДСНС області, вказаних у направленні (посвідченні).