Чи повинен інспектор Держпраці пред'явити посвідчення до перевірки: аналіз Закону №877 та судова практика

1. Базове правило таке: посвідчення – це вхідний квиток на перевірку
2. А що каже про це Верховний Суд?
3. Міжнародна конвенція говорить: інспектор має право не повідомляти про себе під час перевірки
4. Яка є міжнародна практика перевірок інспекції з праці
5. Що робити, коли інспектор спочатку спостерігає, а не перевіряє?
6. Чого чекати від перевірок Держпраці у майбутньому, згідно Закону №4840?
7. Практичні висновки

Перша дія роботодавця, коли на підприємство приходить інспектор з перевіркою, – подивитися службове посвідчення. І це правильно: без нього перевірки юридично не існує. Але саме тут починається найцікавіше. Посвідчення можна показати одразу або із запізненням. Інспектор з праці може свідомо не показувати його одразу – і матиме на це законне право. А ще перед офіційним візитом може відбутися щось, що жоден госпсуб'єкт не сприйме як «перевірку», – аж до моменту, коли вже пізно щось виправляти.

Розберемо, що насправді дозволяє закон, що каже міжнародна конвенція, яку Україна ратифікувала ще у 2004 році, і чим усе це обертається на практиці.

Базове правило таке: посвідчення – це вхідний квиток на перевірку

Стаття 10 Закону №877 (ч. 5 ст. 8, ч. 1 ст. 20 Закону №4840) надає госпсуб'єкту право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред'явили документів, передбачених цим Законом. Для Держпраці це означає обов’язкові два документи: посвідчення (направлення) на проведення заходу та службове посвідчення, що засвідчує особу й посаду інспектора. Перевірити дійсність посвідчення можна й самостійно – Держпраці веде реєстр виданих посвідчень інспекторів праці на власному сайті (наразі доступ до вебсайту Держпраці обмежений), і відсутність запису про конкретного інспектора в цьому реєстрі є самостійною підставою для недопуску.

Тобто на рівні норми все виглядає просто: немає посвідчення – немає допуску, є право викликати поліцію для фіксації спроби «перевірки» особами, що не підтвердили свої повноваження.

На цю тему також радимо почитати статтю Інспектор не показав службове посвідчення: наслідки для суб’єкта перевірки

А що каже про це Верховний Суд?

Наскільки жорстко це правило застосовується на практиці, показує постанова Верховного Суду від 15.06.2023 у справі №826/12676/18. Ми писали про це тут.

Трохи про цю справу. Так, у цій постанові ВС з’ясував, що на підставі наказу та направлення посадові особи ГУ Держпраці спробували провести інспекційне відвідування ТОВ з метою виявлення неоформлених трудових відносин. Перевірка не відбулася: інспектори зафіксували ненадання інформації, недопуск до приміщень і відмову у проведенні конфіденційних розмов із працівниками, склали Акт про неможливість проведення інспекційного відвідування і застосували штраф у розмірі 372 300 грн.

ТОВ оскаржило штраф, наполягаючи, що 5 липня 2018 року на території відокремленого підрозділу з'явилася група осіб, які назвалися інспекторами праці, але не пред'явили службових посвідчень. Тоді як посадові особи ТОВ мали безперешкодний доступ до всіх приміщень, а вимога надати пояснення з боку самих інспекторів порушувала ст. 63 Конституції України.

Верховний Суд погодився з принципом: якщо інспектор не пред'явив службове посвідчення, суб'єкт господарювання має право не допускати його до перевірки та викликати поліцію.

Важливо!

У цій конкретній справі інспекторів усе ж таки допустили до проведення інспекційного відвідування – а вже після допуску працівники ТОВ почали вимагати посвідчення, чим створили перешкоди перевіряльникам.

Саме тому посилання на непред'явлення посвідчень суд до уваги не взяв: право на недопуск діє до фактичного допуску, а не після нього. Допустили – отже, погодилися з тим, що перевірка розпочалася на законних підставах, і подальші перешкоди вже кваліфікуються як самостійне порушення.

Цікавий нюанс цієї справи – гіпотетична ситуація, коли посвідчення пред'являється не госпсуб'єкту, а викликаній поліції. Формально посадові особи підприємства можуть наполягати, що документ їм особисто не показували. Але суд звернув увагу саме на факт присутності й поінформованості поліції, якій посвідчення таки пред'явили, – і цього виявилося достатньо, щоб не визнати позицію ТОВ переконливою.

Друге порушення в цій справі стосувалося відсутності керівника: суд нагадав, що локальні документи підприємства (положення про відокремлений підрозділ) мають визначати, хто виконує обов'язки керівника в разі його відсутності. Відсутність такого механізму – це вже проблема самого підприємства, а не виправдання для недопуску інспекторів.

Міжнародна конвенція говорить: інспектор має право не повідомляти про себе під час перевірки

Тут варто зробити паузу і подивитися на це питання ширше, ніж просто «показав / не показав» службове посвідчення. Україна ратифікувала Конвенцію МОП №81 (Міжнародної організаці праці) про інспекцію праці у промисловості й торгівлі ще у 2004 році, і ця Конвенція досі формально визначає рамку, у якій повинні працювати національні системи інспектування праці – у тому числі українська.

Стаття 12 Конвенції №81 складається з двох частин, які варто розглядати окремо, бо вони регулюють різні речі:

• Частина перша статті 12 закріплює право доступу: інспектори праці, маючи відповідні документи, що підтверджують їхні повноваження, мають право безперешкодно, без попереднього повідомлення і в будь-яку годину доби проходити на будь-яке підприємство, яке підлягає інспекції, а також у денний час – до будь-яких приміщень, які вони мають достатні підстави вважати такими, що підлягають інспекції.
• Частина друга статті 12 регулює інше – поведінку інспектора вже на місці: у разі інспекційного відвідування інспектори повідомляють про свою присутність роботодавця або його представника, якщо тільки вони не вважатимуть, що таке повідомлення може завдати шкоди виконанню їхніх обов'язків.

Це й справді незвична для української контролюючої сфери норма. Жоден інший вид держнагляду – ні податковий, ні з питань споживчого ринку, ні екологічний тощо – не наділяє контролера правом свідомо відкласти момент, коли він повідомляє про свою присутність, обґрунтовуючи це міркуваннями ефективності контролю.

За нормами Закону №877 (а тепер і Закону №4840) посвідчення пред'являється на самому початку заходу – це і є момент, коли перевірка офіційно стартує. Втім, така логіка прямо прив’язана до дії самого госпсуб'єкта – вчинення активних дій з недопуску до перевірки.

А за нормами Конвенції №81 інспектор праці може вже перебувати на території підприємства, спостерігати, ставити запитання працівникам – і лише потім, коли вважатиме за потрібне (або коли це вже не зашкодить меті відвідування), офіційно представитися. 

Важливо!

Право не повідомляти про присутність – не загальне правило, а виняток, обумовлений ризиком шкоди для мети відвідування. Найчастіше на практиці це застосовується саме у справах про виявлення неоформлених трудових відносин: попереднє повідомлення дало б роботодавцю час підготувати документи або відправити неоформлених працівників додому до приїзду інспектора. У навчальних матеріалах Міжнародної організації праці (МОП) цей принцип сформульовано прямо: за загальним правилом інспекційні відвідування мають бути неоголошеними, а будь-які правові вимоги щодо попереднього повідомлення роботодавців слід скасовувати, оскільки вони підривають саму ефективність контролю.

Варто зауважити, що українські фахівці неодноразово звертали увагу на те, що національне регулювання в окремих деталях не повністю узгоджується з духом Конвенції №81. Аналітики, які вивчали відповідність вітчизняного порядку інспектування міжнародним стандартам, прямо вказували: норма про обов'язкову присутність керівника або уповноваженої особи під час контрольного заходу не повністю узгоджується з ч. 2 ст. 12 Конвенції №81, яка дозволяє інспектору не повідомляти роботодавця про свою присутність, якщо це може зашкодити виконанню його обов'язків. Аналогічно процедура внесення запису до журналу перевірок перед початком заходу теж звужує закріплене Конвенцією право безперешкодного проходу без попереднього повідомлення.

Інакше кажучи: в Україні діє модель «спочатку повідомлення – потім перевірка», тоді як міжнародний стандарт допускає (для окремих категорій порушень) модель «спочатку спостереження – потім повідомлення». Це не помилка законодавця, а свідомий компроміс між ефективністю контролю та правовою визначеністю для бізнесу, і саме тому варто розуміти його межі, а не лише букву національного закону.

Але госпсуб'єкти мають пам’ятати, що логіка Закону №4840 вже ближча до міжнародних стандартів, оскільки її норми прямо не містять окремої вимоги надавати посвідчення інспектора перед початком перевірки.

Яка є міжнародна практика перевірок інспекції з праці

Україна тут не унікальна – подібний підхід застосовується інспекціями праці в багатьох державах, що так само ратифікували Конвенцію №81. Ми дещо занурились у тенети інтернету та з’ясували такі факти:

1. У Польщі стаття 24 Закону про Державну інспекцію праці (Państwowa Inspekcja Pracy) прямо дозволяє інспекторам проводити перевірку без попередження і в будь-яку годину дня чи ночі, а коли фактичні обставини (наприклад, безпосередня загроза життю чи здоров'ю працівників) вимагають невідкладного початку контролю, перевірка може розпочатися лише після пред'явлення службового посвідчення – саме офіційне письмове уповноваження на проведення перевірки в такому випадку дозволяється донести підприємству пізніше, протягом 7 днів. Цікаво, що в польській фаховій спільноті точиться дискусія в інший бік: представники самих інспекторів праці наполягають, що навіть обов'язок пред'явлення письмового уповноваження (на відміну від самого посвідчення) є надлишковим і не застосовується в жодній іншій країні ЄС, посилаючись прямо на ст. 12 Конвенції №81, яка, на їхню думку, прирівнює службове посвідчення інспектора до достатнього підтвердження повноважень.
2. У Сполучених Штатах підрозділ Wage and Hour Division Міністерства праці, який забезпечує дотримання Fair Labor Standards Act, працює переважно за класичною моделлю: інспектор ідентифікує себе й пред'являє офіційні документи на самому початку перевірки. Але показовою є інша сторона цього питання – спроможність самої системи реагувати на сигнали від працівників. Аудит Рахункової палати США (Government Accountability Office) встановив, що частина скарг на порушення мінімальної зарплати чи понаднормових виплат, поданих під виглядом фіктивних звернень, не призводила до належного реагування – слабкі місця у роботі контролюючого органу виявляли саме через приховане тестування процесу прийняття скарг.
3. Данська модель цікава дещо іншим акцентом: данські органи нагляду за умовами праці (Working Environment Authority) активно практикують діалогову модель інспектування, коли передбачені законом контрольні візити поєднуються з добровільними угодами про усунення складних, важко виявних проблем (наприклад, психосоціального чи ергономічного характеру) без негайного застосування санкцій – підхід, який ідейно перегукується з українським «добровільним аудитом» за Законом №4840 (ст. 24).

До уваги роботодавця!

Українське законодавство не передбачає «таємних перевірок» як офіційної, узгодженої процедури. В Україні допускається право інспектора відкласти момент офіційного представлення – а не право діяти під прихованою особою протягом тривалого часу. Це принципова відмінність, яку варто мати на увазі, переходячи до наступного блоку.

Що робити, коли інспектор спочатку спостерігає, а не перевіряє?

Уявімо ситуацію: інспектор праці, маючи підстави вважати, що на підприємстві масово використовується неоформлена праця, з'являється на території не як інспектор, а як відвідувач, потенційний клієнт або навіть кандидат на вакансію. Він спілкується з людьми, які виконують роботу на території підприємства, спостерігає за організацією робочого процесу, фіксує, хто і скільки часу фактично перебуває на робочих місцях. Лише після збору первинної інформації – яка підтверджує або не підтверджує підстави для відвідування – інспектор представляється, пред'являє службове посвідчення і офіційно розпочинає інспекційне відвідування.

Чи буде це законним за українським правом?

Формальної заборони на застосування ч. 2 ст. 12 Конвенції №81 саме в такому вигляді немає, що не заперечує й норма, прописана у ч. 5 ст. 8 Закону №4840, – Конвенція ратифікована і є частиною національного законодавства. Водночас український Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю виходить із моменту пред'явлення посвідчення як точки відліку самого інспекційного відвідування.

Увага!

В п. 8 Порядку здійснення державного нагляду за додержанням законодавства про працю, затв. постановою КМУ від 21.08.2019 №823, прямо зазначено: «Під час проведення інспекційного відвідування інспектор праці повинен пред’явити об’єкту відвідування або уповноваженій ним посадовій особі своє службове посвідчення».

Тому усе, що відбувалося до цього моменту, формально перевіркою не вважається – а отже, інформація, зібрана в такий спосіб, юридично існує в певній «сірій зоні»:

• вона може стати підставою для прийняття рішення про призначення офіційної перевірки,
• але сама по собі офіційним доказом порушення, зафіксованим у межах конкретного інспекційного відвідування, не є.

Практичний висновок для роботодавця тут не в тому, щоб боятися кожного відвідувача чи претендента на вакансію. А в тому, щоб розуміти: момент пред'явлення посвідчення – це не початок, а можливий наслідок вже накопиченого спостереження і зібраної інформації про порушення. Те, що говорили працівники до цього моменту неофіційному «гостю», теж формує контекст, у якому інспектор згодом діятиме офіційно.

Чого чекати від перевірок Держпраці у майбутньому, згідно Закону №4840?

Новий Закон №4840, що поступово замінює Закон №877, прямого регулювання ч. 2 ст. 12 Конвенції №81 не містить – і це означає, що загальна логіка залишається незмінною: формальний момент перевірки прив'язаний до пред'явлення посвідчення (направлення), а не до моменту фактичної появи інспектора на території.

Водночас Закон №4840 додає кілька процесуальних гарантій, які непрямо посилюють позицію роботодавця саме в межах офіційної частини перевірки.

Після того як інспектор уже представився:

• обов'язкова відеофіксація з боку органу нагляду з моменту прибуття посадових осіб на місце проведення перевірки. Це означає, що сам момент пред'явлення посвідчення тепер повинен бути технічно зафіксований, а акт перевірки без відповідного відеоматеріалу ризикує отримати доволі неочікувані висновки в суді;
• чотири години на прибуття керівника або уповноваженої особи з моменту прибуття посадових осіб органу контролю – норма, яка прямо знімає одну з типових підстав для спорів, проілюстрованих вище постановою ВС від 15.06.2023 у справі №826/12676/18 (ми згадували вище): тепер є чіткий строк, у межах якого відсутність керівника не вважається перешкоджанням (йдеться про 4 години на прибуття керівника/ФОПа для проведення перевірки – ч. 12 ст. 4 Закону №4840);
• заборона дублювання перевірок одними й тими самими питаннями різними органами нагляду – що опосередковано обмежує ситуації, коли інформація, зібрана одним контролюючим органом неформальним шляхом, передається іншому для повторної перевірки тих самих обставин.

Жодна з цих норм не скасовує право інспектора, передбачене Конвенцією №81, відкласти момент офіційного представлення. Але вони суттєво підвищують вартість для самого інспектора почати діяти «неформально», бо вся подальша офіційна частина перевірки тепер документується значно жорсткіше, ніж за Законом №877.

Практичні висновки

1. Право не допускати інспектора праці до перевірки через непред'явлення службового посвідчення – реальне і підтверджене стабільною судовою практикою.
2. Але це право діє до фактичного допуску інспектора на територію: якщо перевірку вже розпочато і документи зрештою пред'явлено (нехай навіть поліції, а не самому госпсуб'єкту), посилання на формальні недоліки на старті заходу суд може й не взяти до уваги, якщо подальші перешкоди були вже самостійним і свідомим порушенням з боку працівників підприємства.
3. Частина друга статті 12 Конвенції МОП №81, ратифікованої Україною, прямо дозволяє інспектору праці відкласти момент офіційного представлення, якщо завчасне повідомлення може зашкодити меті відвідування – насамперед це стосується виявлення неоформлених трудових відносин або можливості вільного доступу на об’єкт перевірки. 
4. Закон №4840 цю частину питання прямо не регулює, але посилює процесуальні гарантії саме офіційної фази перевірки – обов'язкову відеофіксацію з моменту прибуття інспектора, чіткий строк прибуття керівника та заборону дублювання контролю. 
5. Для роботодавця практичний підсумок простий: посвідчення варто й надалі вимагати і перевіряти. Але варто розуміти, що сам факт спілкування невстановлених осіб із працівниками на території підприємства до моменту офіційного представлення інспектора означає, що до перевірки інспектор вже провів власне дослідження і вже зібрав певну інформацію. Яку під час перевірки обов’язково використає.