Коментар до постанови ВС від 15.09.2020 р., справа №305/987/16-а
Робота розважальних закладів завжди пов’язана з гучною музикою та компаніями відпочивальників, які часто після вживання алкоголю не дуже зважають на те, що можуть заважати навколишнім.
До того ж розважальні заклади дуже часто відкриваються у житлових районах або й на перших поверхах (у підвалах) багатоквартирних будинків. Тож логічно, що мешканці таких будинків скаржаться, зокрема, і до органів місцевого самоврядування на таких «сусідів».
Своєю чергою, органи місцевого самоврядування, як і самі підприємства, установи, організації та громадяни при здійсненні будь-яких видів діяльності, з метою відвернення і зменшення шкідливого впливу на здоров'я населення шуму та інших фізичних факторів, зобов'язані:
- забезпечувати під час роботи закладів, зокрема, розважального та грального бізнесу такі рівні звучання звуковідтворювальної апаратури та музичних інструментів у приміщеннях і на відкритих площадках, а також рівні шуму в прилеглих до них житлових та громадських будівлях, що не перевищують рівнів, установлених санітарними нормами;
- вживати заходи щодо недопущення впродовж доби перевищень рівнів шуму, встановлених санітарними нормами, в таких приміщеннях і на таких територіях (захищені об'єкти) як, зокрема, на розташованих у межах населених пунктів закладів розважального та грального бізнесу.
Тобто питання «як буде гучно» має виникати ще на стадії відкриття розважального закладу. І, звісно ж, що обіцяне має виконуватися протягом усього періоду існування цього закладу.
Увага! Житлові будинки та прибудинкові території належать до так званих захищених об’єктів (перелік яких наведений у ст. 24 Закону №4004).
Шум на захищених об'єктах при здійсненні будь-яких видів діяльності не повинен перевищувати рівнів, установлених санітарними нормами для відповідного часу доби.
Так, з 22:00 по 08:00 на захищених об'єктах забороняються гучний спів та викрики, користування звуковідтворювальною апаратурою та іншими джерелами побутового шуму, проведення салютів, феєрверків, використання піротехнічних засобів!
Як місцева влада може регулювати роботи розважальних закладів?
Відповідно до пп. 9 п. «а» ч. 1 ст. 30 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад (власні повноваження) належить встановлення зручного для населення режиму роботи підприємств комунального господарства, торгівлі та громадського харчування, побутового обслуговування, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад.
Крім того, п. 44 ст. 26 цього Закону передбачено, що встановлення правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність, віднесено до виключної компетенції сільської, селищної, міської ради, що вирішується на пленарних засіданнях.
Щодо всіх інших підприємств, незалежно від форм власності, місцева рада може встановлювати зручний для населення режим роботи розташованих на відповідній території підприємств, установ та організацій сфери обслуговування за погодженням з власниками.
Нагадаємо також, що відповідно до п. 13 Порядку провадження торгівельної діяльності та правил торгівельного обслуговування населення, затвердженого постановою КМУ від 15.06.2006 р. №833, режим роботи торговельного об'єкта та закладу ресторанного господарства, що належать до комунальної власності, встановлюється органами місцевого самоврядування відповідно до законодавства.
Отже, на даний час місцева влада наділена такими повноваженнями:
- самостійно встановлювати зручний для населення режим роботи підприємств торгівлі та громадського харчування, що належать до комунальної власності,
- виключно за погодженням з власником встановлювати режим роботи закладів сфери обслуговування, які не належать до комунальної власності,
- розв’язувати наведені вище питання щодо встановлення режиму роботи приватних закладів сфери обслуговування (у т.ч. розважальних) на пленарних засіданнях.
Але чи дійсно так робиться на практиці? Розглянемо на прикладі коментованої судової справи.
Зміст справи
Рішенням виконавчого комітету Рахівської міської ради від 31.05.2016 р. №34 «Про встановлення режиму роботи дискобару «SKRAT» встановлено з 10 червня 2016 року режим роботи дискобару «SKRAT» (що належить ФОП) з 06:00 по 23:00 терміном на два роки.
Згодом, посилаючись на те, що розважальний заклад розташований у спальному районі міста, через численні скарги мешканців на порушення режиму тиші у години роботи закладу протягом тривалого часу, та ж сама місцева влада скасувала п. 1 рішення від 28.05.2015 р. №54 «Про погодження режиму роботи дискобару «SKRAT».
І це при тому, що відділом культури Рахівської РДА затверджено графік проведення культурно-розважальних заходів в приміщенні «SKRAT» для мешканців та гостей міста наперед.
ФОП категорично не погодився з таким рішенням. Тим більше, що цим же рішенням №54 його зобов’язано встановити камери відеоспостереження з метою забезпечення громадського порядку, що ним виконано в повному обсязі та затрачено значні грошові кошти.
Коментована нами справа надає відповідь на два питання:
- чи може місцева влада самостійно скасовувати встановлені нею ж правила роботи розважальних закладів без погодження з власником,
- як мають підтверджуватися скарги в частині перевищення рівня шуму у дозволені години роботи таких закладів та хто має право обмежувати роботу закладу?
Місцева влада контролює рівень шуму, проте не застосовує заходів впливу
Суди нагадали, що ст. 52 Закону «Про місцеве самоврядування» визначені повноваження виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради. Зокрема, п. 3 ч. 2 передбачено, що виконавчий комітет ради має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб.
Конституційний суд України у своєму рішенні №7-рп/2009 від 16 квітня 2009 року (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) зазначає, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та інтересів, які охороняються законом, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування та громадянами.
Таким чином, ВС цілком підтримав позицію попередніх інстанцій – повноваження виконавчого комітету міської ради щодо зміни або скасування власних актів, Конституцією та Законами України не передбачені.
Важливо! Скасування режиму роботи, яким обмежено час роботи закладу, що належить ФОПу, істотно порушує його права та інтереси, зокрема конституційне право на провадження підприємницької діяльності, оскільки відбулось без погодження з ним.
Не менш цікавими є й висновки ВС щодо скарг мешканців на перевищення рівня шуму – місцева влада не надала суду будь-яких доказів надходження до нього звернень чи скарг від мешканців сусідніх будинків, не надано також доказів на підтвердження перевищення розважальним закладом ФОПу допустимих рівнів шуму або невжиття заходів щодо шумоізоляції.
Загалом ВС наголосив, що міські ради затверджують правила додержання тиші в населених пунктах і громадських місцях, якими з урахуванням особливостей окремих територій (курортні, лікувально-оздоровчі, рекреаційні, заповідні тощо) установлюються заборони та обмеження щодо певних видів діяльності, що супроводжуються утворенням шуму.
Відповідно органи місцевого самоврядування наділені правом контролю за належною організацією обслуговування населення підприємствами торгівлі усіх форм власності та встановлювати зручний для населення режим роботи розташованих на відповідній території підприємств, установ та організацій сфери обслуговування незалежно від форм власності. Законодавство покладає на органи місцевого самоврядування обов`язок вживати заходи щодо недопущення впродовж доби перевищень рівнів шуму, встановлених санітарними нормами біля житлових будинків і на прибудинкових територіях.
Втім, як зазначив суд першої інстанції, розв’язувати питання щодо порушень норм Закону «Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення» та щодо захисту населення від шкідливого впливу шуму, додержання тиші на територіях захищених об’єктів не належить до компетенції виконавчих органів місцевих рад.
І ми з цим цілком погоджуємось. Допустимі рівні впливу на людину інших фізичних факторів вносить головний державний санітарний лікар України на затвердження проєктів актів МОЗ (ст. 40 Закону №4004).
Відповідно й головні державні санітарні лікарі (їх заступники) застосовують такі заходи для припинення порушення санітарного законодавства як, зокрема, обмеження, тимчасова заборона чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій, об'єктів будь-якого призначення, технологічних ліній, машин і механізмів, виконання окремих технологічних операцій, користування плаваючими засобами, рухомим складом і літаками у разі невідповідності їх вимогам санітарних норм (ст. 42 Закону №4004).
Висновки
Зважаючи на висновки судів у коментованому нами рішенні, органи місцевого самоврядування встановлюють режим роботи розважальних закладів за погодженням з їх власниками.
Але обмежувати, тимчасово забороняти їх роботу через перевищення рівня шуму у вигляді заходу з припинення порушення санітарного законодавства можуть лише головні державні санітарні лікарі (їх заступники). І те тільки за наявності підтверджених доказів та після спроби вирішення питання запобігання перевищення рівня шуму між місцевою владою та власником закладу.