Коментар до Постанови ВС від 16.05.2023 у справі № 380/3195/22
Незважаючи на те, що малий бізнес - це добре (адже він приносить до місцевих бюджетів чималі податки, і навіть тоді, коли великі підприємства призупиняють діяльність, саме малий бізнес забезпечує країну товарами та послугами), ставлення до МАФів, в яких здебільшого ведеться цей бізнес, й у влади, й у населення будівель, розташованих поруч, часто буває негативним. Їх то зносять, то переносять, на них часто подаються скарги (і не безпідставні).
Жодна зі сторін спору не бажає поступитися своїми інтересами, тож ці спори потрапляють до суду. І саме тоді постає головне запитання: а як місцеві органи влади можуть впливати на ці МАФи? Бо на практиці діапазон стосунків із малим бізнесом досить широкий: можна почути від «нічого не можемо зробити, адже немає спеціального законодавства» до «завтра ж зносимо». У коментованій справі щодо знесення МАФів, яка дійшла аж до ВС, було винесено рішення, яке може допомогти у подібних спорах.
Довідково: згідно з ч. 2 ст. 21 Закону № 2807, до переліку елементів (частин) до об’єктів благоустрою належать малі архітектурні форм, які визначаються цією правовою нормою як елемент декоративного чи іншого оснащення об’єкта благоустрою. А розміщення малих архітектурних форм здійснюється за рішенням власника об’єкта благоустрою з дотриманням вимог законодавства, державних стандартів, норм і правил.
Технічна документація з питань благоустрою територій населених пунктів (проєкти, схеми, карти, атласи тощо) розробляється та погоджується в установленому порядку та затверджується її замовником (ст. 35 Закону № 2807).
Механізм розміщення ТС для провадження підприємницької діяльності визначений Порядком розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженим наказом Мінрегіонрозвитку від 21.10.2011 р. № 244 (далі - Порядок № 244).
Зміст справи
Кілька років поспіль ухвалами певної міської ради періодично оновлювались та затверджувались Положення про порядок розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності та Комплексна схема розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території населеного пункту (міста). При цьому щоразу належні ТОВ малі архітектурні форми включались до цієї Комплексної схеми.
При цьому всі необхідні документи відповідно до ухвал міської ради належним чином оформлялись, у т.ч. й дозволи на розміщення та відкриття об’єктів дрібно-роздрібної торгівлі, громадського харчування та побутового обслуговування у малих архітектурних формах. Тимчасові споруди ТОВ були включені й до Перспективної схеми розміщення малих архітектурних форм як частини Програми комплексного благоустрою території міста.
У 2017 році термін здійснення підприємницької діяльності у тимчасових спорудах міською радою був подовжений до 31.05.2020 р., тобто на три роки наперед. З урахуванням включення належних йому тимчасових споруд до відповідних Переліків 29.12.2017 р. ТОВ уклало з Управлінням комунальної власності Договір на право тимчасового користування окремими конструктивними елементами благоустрою комунальної власності на умовах оренди для розміщення тимчасових споруд та отримало Паспорт прив’язки щодо двох тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності за відповідною адресою.
Аж раптом 26.12.2019 р. міська рада прийняла ухвалу, якою затвердила новий перелік тимчасових споруд, у якому відсутні МАФи, належні ТОВ. Звісно, це призвело до спору, але він так і не був вирішений: 24 грудня 2021 року місцевою радою ухвалюється рішення, яким передбачено демонтаж тимчасових споруд, належних ТОВ.
ТОВ звернулося до суду з позовом зобов’язати міську раду включити до Переліку тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності МАФи, що належать ТОВ.
ТОВ вважає, що такі дії місцевої ради порушують принцип «передбачуваності» закону, що позбавляє його можливості регулювати свою діяльність та передбачити її наслідки.
Позиція міської ради: благоустрій міста – це її виключне право
Міська рада вважає, що вона діяла згідно з положеннями Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», статтями 26 та 73 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Так, міська рада наголошує, що вона наділена дискреційними (виключними) повноваженнями самостійно приймати рішення про включення або невключення тимчасових споруд до відповідного Переліку для здійснення підприємницької діяльності на території населеного пункту, оскільки діє в інтересах громади міста та вирішує ці питання з урахуванням наявної у місті ситуації, необхідності розвитку території.
Раніше і сам ВС у постанові від 30.11.2021 р. у справі № 1140/2982/18 дійшов висновку щодо наявності у міської ради власних повноважень щодо здійснення контролю та владних управлінських функцій у сфері благоустрою міста, зокрема в частині прийняття рішень про демонтаж тимчасових споруд.
Тобто виглядало так, що місцеві ради самі і тоді, коли забажають, вирішують, яким МАФам бути, а яким ні. Незважаючи навіть на вже видані дозволи на встановлення таких МАФів та здійснення в них підприємницької діяльності. Але ВС вирішив інакше.
Позиція ВС: слід розрізняти повноваження та свавілля
ВС наголошує, що система благоустрою населених пунктів включає, зокрема, організацію, нормування та здійснення контролю, у тому числі самоврядного, у сфері благоустрою населених пунктів. Своєю чергою, нормування у сфері благоустрою передбачає, зокрема, затвердження правил благоустрою населених пунктів, а також затвердження місцевих програм, технічної документація з питань благоустрою територій населених пунктів (проєкти, схеми, карти, атласи тощо).
За своєю юридичною природою перелік тимчасових споруд, призначених для здійснення підприємницької діяльності, комплексні схеми розміщення тимчасових споруд є актами нормування у сфері благоустрою, розробка та затвердження яких входить до повноважень відповідної місцевої ради.
Таким чином, міська рада, ухвалюючи свої рішення про здійснення підприємницької діяльності у тимчасових спорудах на території населеного пункту (міста), виконувала передбачені законом повноваження щодо здійснення нормування у сфері благоустрою населених пунктів й реалізувала наявну у міськради виключну компетенцію, визначену п. 44 ч. 1 ст. 26 Закону про місцеве самоврядування.
Разом з тим ТОВ, не заперечуючи фактично права міськради затверджувати відповідний перелік, вважає протиправним невключення МАФів, належних ТОВ, до Переліку тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності. Адже на виконання попередніх рішень міської ради ТОВ було оформлено всі документи, у т.ч. укладено договір та отримано паспорт прив’язки розміщення тимчасових споруд. А сам паспорт в силу положень Порядку № 244 видається або продовжується у разі, якщо ТС включено до Комплексної схеми розміщення ТС.
При цьому будь-яких порушень або зауважень до здійснюваної ТОВ діяльності, пов’язаної із використанням тимчасових споруд, не фіксувалось, не висловлювалось, жодним інтересам громади, включаючи порушення або створення загрози порушенню безпеки експлуатації інженерних мереж комунальної власності, автодоріг тощо, шкоди заподіяно не було.
На думку ВС, під час розробки та прийняття органом місцевого самоврядування або іншим уповноваженим суб’єктом акта регуляторного характеру мають бути дотримані такі вимоги:
- враховані інтереси суб’єктів господарювання, суспільні інтереси (територіальної громади) та інтереси держави у такій мірі, щоб це забезпечувало їх збалансованість;
- обґрунтовано необхідність нормативного регулювання саме у запропонованому у відповідному регуляторному акті формі та порядку;
- відповідне нормативне регулювання має бути передбачуваним для суб’єктів господарювання у достатній мірі.
І якщо такі суб’єкти добросовісно та з дотриманням усіх вимог законодавства здійснюють свою господарську діяльність, то нові регуляторні норми (правила, заходи) не повинні перешкоджати такій діяльності, крім випадків об’єктивної та мотивованої необхідності дотримання законодавства, захисту національної безпеки та суспільних інтересів тощо.
У коментованій ситуації міська рада не пояснила підстави для невключення тимчасових споруд (МАФів) до переліку дозволених, не вказала, чи було виявлено недотримання певних правил або порушено умови договорів оренди під час провадження господарської діяльності.
Колегія суддів ВС вважає, що міська рада не наділена абсолютними дискреційними повноваженням при вирішенні питання про включення чи невключення тимчасових споруд до Комплексної схеми розміщення таких споруд у відповідному населеному пункті.
Таке рішення має прийматися у встановленому порядку, з урахуванням принципів регуляторної політики та політики з питань дозвільної системи у сфері господарської діяльності, зокрема збалансованості інтересів держави, суспільних інтересів (територіальної громади) та інтересів госпсуб’єктів, передбачуваності, у т. ч. для госпсуб’єктів, які добросовісно та з дотриманням усіх правил здійснюють свою діяльність протягом тривалого часу на відповідній території. В іншому випадку такі дії (бездіяльність) матимуть ознаки свавільних.
Отже, у коментованій справі суд (наголосимо – суди всіх інстанцій!) стали на бік малого бізнесу, а не місцевої влади. Сподіваємось, що таке рішення стане в нагоді і вам у разі необхідності захищати свої інтереси перед місцевими радами.