Коментар до Рішення ВС від 21.04.2023 у справі № 160/23800/21
ПАТ звернулося до суду і просить визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби України з безпеки на транспорті, яким було скасовано його ліцензію. Підставою для скасування наказу позивач вважає те, що Укртрансбезпеки жодним із доступних способів не було повідомлено про початок проведення позапланової перевірки.
А, як зауважує представник ПАТ, госпсуб’єкт має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред’явили належних документів, передбачених ч. 5 ст. 7 Закону №877.
Насправді, незважаючи на непред’явлення посвідчення, а також на ненадання копії направлення на перевірку з боку інспекторів Укртрансбезпеки, вони все ж такі були допущені на територію ПАТ та запрошені до будівлі управління комбінату до уповноваженої особи ПАТ, що здійснює свої повноваження на підставі довіреності від 17.12.2020 – директора з охорони праці, промислової безпеки та екології.
Втім, спілкування з директором не означає перевірку. Укртрансбезпеки вважає, що його посадових осіб не було допущено для проведення позапланової перевірки, чим створено перешкоду для здійснення заходів держнагляду (контролю). Також ПАТ не було забезпечено присутність керівника чи його заступника або іншої уповноваженої особи з документами, що підтверджували би повноваження, у разі заявлення посадовими особами Укртрансбезпеки наміру проведення позапланової перевірки та пред’явлення відповідних документів.
Отже, акт було складено не про перевірку, а про факт недопуску посадових осіб Укртрансбезпеки та відсутність керівника чи його заступника або іншої уповноваженої особи з документами, що підтверджують повноваження. На підставі цього і було анульовано ліцензію ПАТ.
Хто ж правий і з чийого боку відбулося порушення? Давайте з’ясовувати разом із судом.
Повідомлення до початку перевірки – лише уповноваженій особі
Суд першої інстанції погоджується: за п. 8 ч. 12 ст. 16 Закону України №222-VIII однією з підстав для прийняття органом ліцензування рішення про анулювання ліцензії є акт про відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування.
Також відповідно до ч. 5 ст. 19 Закону України №222-VIII про проведення позапланової перевірки ліцензіата повідомляють у день перевірки. На те вона і є позаплановою. Але повідомляють в який спосіб?
Способи повідомлення керівника ліцензіата про проведення перевірок такі: за допомогою засобів поштового, телефонного, факсимільного та/або електронного поштового зв’язку. Тобто просто прийти і сказати, що ось, ми прийшли і перевірка починається, недостатньо.
Відповідно до пояснень Укртрансбезпеки повідомлення ПАТ про проведення позапланової перевірки у зазначені вище способи не відбулося. Втім, винними в цьому контролери вважають самого суб’єкта господарювання, оскільки його представник не мав достатньо повноважень.
Підстави для перевірки – реальна та у посвідченні – не збігаються
Статтею 6 Закону №877-V визначено, що підставою для здійснення позапланового заходу є, зокрема, настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов’язано з діяльністю суб’єкта господарювання.
Як встановлено судом, 05.10.2021 до міжрегіонального управління Укртрансбезпеки надійшов лист районного управління поліції, в якому, зокрема, запропоновано провести позаплановий захід держнагляду (контролю) щодо ПАТ за фактом спричинення тяжких тілесних ушкоджень громадянину, що розслідується в межах кримінального провадження від 30.09.2021.
Означена інформація і стала підставою для призначення позапланового заходу ПАТ.
Абзацом 9 ч. 1 ст. 6 Закону №877 визначено, що під час проведення позапланового заходу з’ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов’язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
Цей законодавчий припис покликаний запобігти зловживанню державними органами проведенням перевірок з ширшим обсягом питань. Тож під час розгляду цієї категорії справ дослідженню підлягає інформація, що стала підставою для призначення позапланового заходу, на відповідність визначеній інформації, та тільки її відображення у наказі та направленні (посвідченні) на проведення позапланового заходу.
Таким чином, об’єктом позапланової перевірки ПАТ мало бути саме питання додержання ліцензіатом ліцензійних умов, пов’язаних з випадком травмування громадянина. Натомість у посвідченні від 02.11.2021 №2909/3.4/14-21 на проведення позапланової перевірки визначено інший предмет перевірки, а саме: додержання ліцензіатом умов допуску водіїв до роботи, визначених вимогами п. 10, 16, 22, 23 Ліцензійних умов тощо.
Апеляційна інстанція підтримала такі висновки та додала, що невиконання вимог закону щодо проведення позапланової перевірки призводить до визнання перевірки незаконною та не породжує правових наслідків такої перевірки. Відповідно акт про відмову ліцензіата у проведенні перевірки не може визнаватися допустимим доказом у справі, оскільки складений із порушенням встановленого порядку і, як наслідок, є протиправним й акт індивідуальної дії (наказ про анулювання ліцензії), прийнятий на підставі такого акта.
Отже, навіть апеляція рішення суду першої інстанції контролерам не допомогла, і вони вирішили звернутися до ВС.
Призначення перевірки та її проведення – чітко до вимог закону
У коментованій нами справі ВС навів вкрай важливі висновки для госпсуб’єктів, стосовно яких планується проведення перевірок у сфері ліцензування:
1) Законами №222 та №877 чітко встановлено обов’язок органу контролю вжити усіх заходів з повідомлення госпсуб’єкта щодо початку позапланової перевірки у день її проведення, та неможливість її проведення без відповідного повідомлення та за відсутності представника ліцензіата.
Неповідомлення встановленими законом способами ліцензіата про перевірку спричиняє порушення гарантованих законом прав госпсуб’єкта та унеможливлює застосування органом контролю будь-яких заходів і призводить до їх незаконності у випадку застосування;
2) Законом №877 не передбачено процедури повідомлення, послідовності з’ясування повноважень перевіряльників і представників госпсуб’єкта. Однак важливо, щоб повідомлення відбулося до початку перевірки (ч. 5 ст. 19 Закону №222) і забезпечувало обізнаність керівника, заступника або іншої уповноваженої особи госпсуб’єкта з призначенням перевірки, її підставою, предметом та складом комісії;
3) самостійними проявами недопуску до перевірки (об’єктивна сторона цього порушення) є:
- відмова в доступі посадових осіб органу ліцензування до місць провадження діяльності, що підлягає ліцензуванню;
- відмова в доступі посадових осіб органу ліцензування об’єктів, що використовуються ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню;
- відсутність протягом першого дня перевірки особи, уповноваженої представляти інтереси ліцензіата на час проведення перевірки за місцезнаходженням ліцензіата.
З наведеного випливає, що недопуск до перевірки може проявлятися в активних діях – відмові в доступі до певних місць чи об’єктів, а також у пасивній формі – відсутності представника ліцензіата за місцем його перебування.
Важливо! У разі анулювання ліцензії з підстав відмови ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування факт недопуску повинен бути зафіксований в акті та підтверджуватися відповідними доказами. При цьому тягар доказування факту недопуску та усіх інших істотних обставин, які з цим пов’язані, покладається на суб’єкта владних повноважень (у нашому випадку – на Укртрансбезпеки), який це стверджу;
4) у справі, що коментується нами, суди встановили, що члени комісії не пред’явили наказ та направлення на перевірку директору з охорони праці, промислової безпеки та екології, оскільки він не пред’явив документів, що підтверджують його повноваження. Члени комісії не визнали його уповноваженим представником підприємства.
Проте сама по собі відсутність представника ліцензіата не становить склад правопорушення, якщо він попередньо не був повідомлений про перевірку. Тобто говорити про недопуск у цьому випадку було б можна, якщо б керівник або інша уповноважена особа знали про перевірку, однак умисно не з’явилися за місцем її проведення.
Суди встановили, що розмова щодо перевірки з представником ПАТ вперше відбулася 08.11.2021 близько 17:30 у кабінеті директора з охорони праці, промислової безпеки та екології, під час якої члени комісії не пред’явили наказ та направлення на перевірку. Ці обставини слід кваліфікувати як такі, що свідчать про відсутність повідомлення та не свідчить про умисну бездіяльність ліцензіата;
5) крім того, відсутність передбачених Законом №877 підстав для перевірки є підставою для недопуску до перевірки.
Таким чином, оскільки об’єктом позапланової перевірки ПАТ мало бути саме питання додержання ліцензіатом ліцензійних умов, пов’язаних з випадком травмування громадянина, то права на проведення позапланової перевірки з визначенням інших загальних питань у сфері ліцензування як предмета перевірки в Укртрансбезпеки не було.
Проте все не так просто! ВС наголосив, що Укртрансбезпеки, справді, не дотримано вимог ст. 6 Закону №877 та ст. 19 Закону №222 при вирішенні питання про інформування та проведення позапланової перевірки ПАТ, що безпосередньо вказує на безпідставність проведеного заходу державного контролю та, як наслідок, протиправність прийняття спірного наказу. Тобто цей акт скасовано і ліцензію має бути відновлено.
Проте Укртрансбезпеки (попри прийняте судове рішення на користь ПАТ) не позбавлено можливості провести перевірку з дотриманням приписів вищезазначених законодавчих актів з питань, пов’язаних з випадком травмування громадянина. Тобто порушення процедури щодо першої спроби проведення перевірки не означає, що її не буде проведено у майбутньому і що порушення не будуть встановлені та покарані.